II SA/Kr 3035/03

Sygn. akt. II SA/Kr 3035/ 03 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 marca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr. / Sędziowie NSA Stanisław Biernat AWSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2004r. przy udziale sprawy ze skargi A. O. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu nieuwzględnionego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. - skargę oddala - Na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 15 marca 1999 r. Nr VI/42/99 przystąpiono do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Dobczyce. Przedmiotem zmiany ma być poszerzenie terenów usług i mieszkalnictwa. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 7 kwietnia do 30 maja 2003 r. W dniu 22 maja 2003 r. A.O., zam. w [...], na Os. [...] zwrócił się z prośbą o zmianę przeznaczenia jego działki nr [...] z gruntu rolnego na teren budowlany pod budowę budynku jednorodzinnego. Rada Miejska w Dobczycach uznała powyższy wniosek za zarzut i podjęła w dniu [...] września 2003 r. uchwałę Nr [...] o jego odrzuceniu. W załączniku nr [...] do tej uchwały umieszczono uzasadnienie, w którym opisano przebieg postępowania planistycznego i stwierdzono, że teren działki A.O. został w projekcie planu przeznaczony pod zieleń leśną. Planowane są tu dolesienia a pozytywne załatwienie zarzutu wiązałoby się z naruszeniem zieleni leśnej i warunków ekologicznych, a także z zagrożeniem bezpieczeństwa ze względu na występujące tam osuwiska. Zaznaczono, że w planie dotychczasowym teren ten był przeznaczony na łąki i pastwiska oraz lasy i również nie był budowlany. Dlatego projekt planu nie zmienia istniejącego stanu rzeczy i nie powoduje utraty jakichkolwiek praw nabytych. W uzasadnieniu prawnym powołano przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i wytłumaczono ich zastosowanie w sprawie. Uchwała została doręczona adresatowi w dniu 10 listopada 2003 r. W dniu 10 grudnia 2003 r. A.O. wniósł na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił on naruszenie art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez nie mające uzasadnienia ograniczenie jego prawa własności działki, naruszenie jego interesu prawnego przez pozbawienie go możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz sprzeczność planu z rzeczywistym stanem rzeczy. W uzasadnieniu skargi A.O. napisał, że projekt zmienia przeznaczenie terenu jego działki w sposób sprzeczny z wniesionym przez niego zarzutem. Uważa on, że w projekcie planu nie zostało jednoznacznie określone przeznaczenie jego nieruchomości. Nie zgadza się z twierdzeniem, że działka znajduje się w terenie osuwiskowym i nigdy nie było tam osuwisk. W odpowiedzi na skargę Gmina i Miasto Dobczyce powtórzyła argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i przedstawiła przebieg postępowania planistycznego. Zaznaczono, że część działki A.O. ma i będzie mieć przeznaczenie budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. W kontekście, w jakim została wydana zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Dobczycach, należy jeszcze wyjaśnić jedną ogólną kwestię. Chodzi o to, że regulacja prawna zawarta w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała specjalnego trybu przekwalifikowania działek z rolnych na budowlane, pozostawiając to zmianom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że na gruncie tej ustawy można było osiągnąć przekwalifikowanie działki tylko przez zmianę planu a organy gminy (organy planistyczne) nie miały obowiązku wydawania osobnych aktów administracyjnych w przedmiocie tego przekwalifikowania. Składając wniosek o zmianę przeznaczenia działki nie można było zatem oczekiwać odrębnego aktu w tej sprawie (zwłaszcza decyzji administracyjnej) a nieuwzględnienie tego wniosku można kwestionować jedynie przy pomocy wskazanych wyżej środków dotyczących projektu planu lub samej uchwały o planie. Plan jest jednak przygotowywany na podstawie wspomnianego władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona dość szeroką swobodę wyboru konkretnych rozwiązań, które muszą godzić ze sobą różne interesy i uwzględniać interes publiczny, wymagania ochrony środowiska, kwestie gospodarcze i ekonomiczne itp. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W szczególności uchwała ta zawiera obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącego zarzut. Wytłumaczono od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. Wyjaśniono, że działka A.O. jest położona w terenach łąk i pastwisk, przeznaczonych na dolesienia, a jej zabudowa naruszyłaby równowagę ekologiczną tego terenu. Ponadto wykazano, że teren ma charakter osuwiskowy, co dodatkowo utrudniałoby zabudowę. Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały jest również prawidłowe. Powołano tu stosowane przepisy prawne i wytłumaczono ich zastosowanie w sprawie. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.