II SA/Kr 3050/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie: NSA Wiesław Kisiel NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2005 r sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 30 września 2002 r Nr : [...] w przedmiocie zatwierdzenia operatu ewidencji gruntów skargę oddala Decyzją z dnia 30 września 2002r [...] po rozpatrzeniu odwołania S. M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002r znak [...] orzekającą o zatwierdzeniu z urzędu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] , gmina [...] w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej m.in. działek Nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 1.4028 ha. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 "b" ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1985r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000r Nr 100, poz. 1086 z późn .zm.). Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002r z urzędu orzekł w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo - kartograficznego modernizacji gruntów i budynków obrębu [...] , gmina [...] w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej obejmującej m. in. działki ewid. [...] i [...] o łącznej powierzchni 1.4028 ha, stwierdzając w wyrzeczeniu, że działka ewid. [...] o pow. 0.7009 ha odpowiada pgr [...] , a działka ewid. [...] o pow. 0.7019 odpowiada pgr. [...] , objętym księgą wieczystą Nr [...] zgodnie z wykazem synchronizacyjnym sporządzonym przez Beskidzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...] , Pracownia w [...] z dnia [...] .12.2001r L. Ks.zlec [...]. Jako podstawę prawną swej decyzji powołał Starosta m.in. przepisy § 42 ust. 2 w zw. z § 56 pkt 2 i § 57 ust 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że od stycznia 1994r do grudnia 2000r [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...] wykonywało, początkowo na zlecenie Urzędu Wojewódzkiego w [...] , a następnie Starostwa Powiatowego w [...] , czynności techniczne modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...] , Gmina [...]. Wskazano, że o wszczęciu postępowania w sprawie modernizacji ewidencji obrębu [...] , powiadomiono w dniu [...] kwietnia 1994r na zebraniu wiejskim. Dla celów opracowania projektu opisowo - kartograficznego przystąpiono do ustalenia przebiegu granic na gruncie. Opisując zasady ustalania przebiegu granic, ustalił Starosta, że projekt operatu opisowo - kartograficznego wyłożono do wglądu zainteresowanych przez okres od [...] do [...] grudnia 2000r w Remizie Strażackiej w [...] zawiadamiając o tym właścicieli i władających pisemnie, oraz przez wywieszenie zawiadomień na tablicach ogłoszeń w Starostwie Powiatowym i Urzędzie Gminy w [...] w dniach [...] -[...] grudnia 2000r, a także przez ogłoszenie w Dzienniku Polskim z [...]. 12.2000r. Wyłożeniu podlegały projekty rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej w skali 1: 1000. Ustalił organ I instancji dalej, że oświadczenia o przyjęciu bez zastrzeżeń wyłożonych danych lub oświadczenia o zgłoszeniu uwag i zastrzeżeń, zawarte są w "rejestrach gruntów z wyłożenia", zaś szczegółowy opis zgłoszonych uwag zawarty jest "w wykazie uwag i wniosków zgłoszonych do operatu opisowo-kartograficznego", sporządzonego w trakcie wyłożenia. Organ I instancji podkreślił, że podjęcie decyzji zatwierdzającej operat opisowo - kartograficzny poprzedziły dalsze jeszcze czynności. Sporządzony został, powołany później w decyzji wykaz synchronizacyjny z dnia [...] .12.2001r L. Ks. zlec [...] między oznaczeniami starymi a nową ewidencją. Według tego wykazu synchronizacyjnego dz. ewid. Nr [...] o pow. 0.7009 ha odpowiadała pgr [...] , a dz. ewid. [...] o pow. 0.7019 ha odpowiadała pgr. [...] , objętym księgą wieczystą Nr [...] . Zarazem wyjaśniono, że plany klasyfikacyjne działek, zgodnie z ogłoszeniem na zebraniu wiejskim z dnia [...].04.1994r, były wyłożone do wglądu zainteresowanych w dniach [...] 06.1994r w lokalu Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...]. Podjęcie decyzji poprzedzono przeprowadzoną kontrolą techniczną całości dokumentacji tworzącej operat ewidencji gruntów zawiadamiając m .in. S. M. jako właściciela działek [...] i [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo - kartograficznego, w części dotyczącej tych działek. S. M. dnia [...] .05.2002r. złożył wykaz uwag i wniosków, a dnia [...] .05.2002r uchylił się od skutków "oświadczenia woli złożonego podpisu" na wykazie z [...] .05.2002r. W piśmie z [...].04.2002r S. M. wykazywał na załączonej mapie rozbieżności przebiegu granic prawnych i faktycznych m.in. działki [...] . Starosta uznał, że nie mają charakteru spornego granice działki [...] z działkami ewid. [...],[...] i [...], które ustalono na podstawie operatów pomiarowych Nr [...] i [...] sporządzanych na zlecenie S.. M. w celu podziału nieruchomości. Według organu granice na gruncie między tymi działkami są zgodne z dokumentacją geodezyjną i nie były kwestionowane. Co do granic działki [...] z innymi działkami, organ przyjął granicę: z działką [...] według operatu pomiarowego Nr [...] , z oznaczeniem jej jako spornej według S.. M., z działkami [...] , [...] , [...] według stanu faktycznego władania w terenie, wobec braku dokumentów pomiarowych w państwowym zasobie geodezyjnym. Granice te w ewidencji oznaczono jako sporne, z działką [...] według stanu władania, oznaczoną jako sporną. Po podziale tej działki operatem pomiarowym [...] na [...] i [...] , granicę z tą ostatnią przyjęto według operatu, jako sporną, z działką [...] zgodnie ze stanem władania wyznaczonym trwałym ogrodzeniem. Granicę tę oznaczono jako sporną, z działkami [...] oraz [...] ( ul. [...]) zgodnie ze stanem faktycznego władania wyznaczonym trwałym ogrodzeniem, jako niekwestionowaną przez S. M.. Zdaniem organu I instancji powyższe ustalenia uzasadniały zatwierdzenie operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji w części dotyczącej działek ewid. [...] i [...] . W odwołaniu od tej decyzji S. M. jako właściciel ujawnionej w księdze wieczystej działki pgr [...] zarzucił, że w księdze wieczystej Nr [...] działka ta ma wpisaną powierzchnię 0.5911 ha, według aktu notarialnego z [...].09.1990r, kiedy ją nabył a jako działka ewid. [...] ma przypisany obszar 0.7019 ha. Skarżący podniósł, że tej położonej "na [...]" działki osobiście nie użytkuje i nie zamierza ponosić podatków od wyższego areału. Zarzucił także, że wyniki pomiarów działki [...] nie były mu znane jeszcze [...].05.2002r. Co do działki ewid. [...] odwołujący się zarzucił, że zakres granic tej działki, który uznaje za sporny jest szerszy. Za "sporną" uznał także granicę z działką [...] , oraz z działkami [...] i [...] , uważając, że te ostatnie działki są "bezprawnie odsunięte na wyciągu z dokumentu geodezyjnego KERNG z [...]/40/94 od ul. [...].....". Za sporną uznał także granicę z działką [...] (nie graniczącą z dz. [...]), oraz kwestionował rzetelność operatów [...] i [...] , na podstawie których przyjęto granice z działkami [...] i [...] . Odwołanie generalnie zarzuciło oparcie decyzji na nierzetelnych mapach i operatach geodezyjnych, które niekiedy są całkiem sfałszowane. Ponadto kwestionował określenie klas i użytków na działce [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, rozpatrując odwołanie, dokonał szeregu ustaleń własnych uszczegółowiajających ustalenia organu I instancji. Podkreślono, że modernizacja ewidencji rozpoczęta była i prowadzona początkowo w myśl przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Mon. Pol. Nr 11, poz. 98). Wskazano, że zgodnie z tymi przepisami ewidencja odzwierciedlać miała stan władania istniejący na gruncie. Ustalenie stanu władania następowało na podstawie dokumentów przedstawionych przez strony lub na podstawie dokumentów znajdujących się w posiadaniu właściwego organu. W przypadku ich braku, ustalenia przebiegu granic dokonano w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli właścicieli lub osób władających, dając stosownie do powołanych przepisów, pierwszeństwo dokumentom geodezyjnym z operatów podziału i rozgraniczeń nieruchomości. Wskazano, że stosownie do wypisu z KW [...] S. M. jest właścicielem: pgr [...] o pow.0.7844 ha, pgr [...] o pow. 0.5911 ha oraz pgr [...]o pow. 0.0304 ha. Następnie na tle wyżej wskazanych zasad sporządzania ewidencji i określania granic działek, poczynił organ odwoławczy ustalenia opisujące przebieg procesu ustalania granic działek [...] i [...]. Ustalono, że operatem geodezyjnym wykonanym na zlecenie S. M. z dnia 7 stycznia 1994r Nr [...] , szereg parcel jego własności zniesiono do pgr [...] którą następnie podzielono na pgr [...] , [...] i [...] . Projekt podziału tej nieruchomości zatwierdził decyzją z dnia [...] .01.1994 znak [...] Kierownik Urzędu Rejonowego. Postępowanie modernizacyjne wszczęte w 1994r obejmowało m.in. parcelę [...] i pgr [...]. Parcelę [...] S. M. zbył w listopadzie 1994r. Działka [...]ulegała dalszym podziałom, w wyniku których kolejno powstała m. in. pgr [...](zbyta) i pgr [...]figurująca w księdze wieczystej. S. M. brał udział w czynnościach ustalenia granic jeszcze dla działki [...]. W dniu [...] września 1994r odmówił podpisania protokołu ustalającego przebieg granicy jego działek [...](i wówczas jeszcze [...] ) z parcelami sąsiednimi [...], [...], [...], [...] , [...],[...] i pb. [...] co odnotowano w protokole. Nie wyrażał także zgody "na granicę między ogrodzeniem płotu szkoły podstawowej w [...] (parcela [...] )". Kolejnym operatem również wykonanym na zlecenie S. M., a przyjętym dnia [...] stycznia 1995r są Nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dokonano podziału działki [...] na działki [...] i [...] . Działkę [...]S.. M. zbył . Z protokołu granicznego tego operatu wynika, że przed podziałem działki [...]wznowiono jej granice z parcelami [...] , [...] , a także z [...] stanowiącą teren Szkoły Podstawowej w [...] . Z tego protokołu, wynika, że tylko granica działki [...]na odcinku wspólnym z działką [...] miała przebieg niezgodny z przedstawionym na mapie ewidencyjnej. Z protokołu granicznego przy operacie pomiarowym Nr [...] z [...] stycznia 1994r, w wyniku, że przed powstaniem działki [...] , która uległa wówczas następnie podziałowi na działki [...] , [...] i [...], ustalono przebieg granic dzielonej działki [...] z ówczesnymi pgr [...] i [...]. Co do przebiegu ustalonych do protokołu granic właściciele a w tym S. M. nie składali zastrzeżeń i podpisali protokół. Ustalił dalej organ odwoławczy, że poprzednik prawny S. M., A. K., w dniu [...] listopada 1967r, zawarł umowę z przedstawicielami ówczesnej Gromadzkiej Rady Narodowej, którą wyraził zgodę "na pokrycie rowu" biegnącego przez jego parcele, wzdłuż pgr [...] zabudowanej budynkiem szkoły podstawowej. Wykonano wówczas ogrodzenie terenu szkolnego biegnące w linii w odległości 5m na wschód od słupka granicznego parceli szkolnej od jej strony południowej i w odległości 4 m na wschód od jej strony północnej. Ustalił organ nadto, że do sygn. sprawy [...] Sądu Rejonowego w [...] , z wniosku Gminy [...] toczy się postępowanie o zasiedzenie pasa gruntu wyznaczonego ogrodzeniem a użytkowanego przez szkołę podstawową w [...] , gdyż część parceli [...]została włączona do terenu szkoły i ogrodzona wspólnie z parcelą [...] . W toku tego postępowania na zlecenie Sądu, wykonano projekt podziału działki [...] w celu wyodrębnienia, tej jej części, która znajduje się w granicach ogrodzenia szkoły. Przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2000r za Nr [...] operatem podziału sporządzonym przez biegłego sądowego T. K., parcela [...]o pow. 0.7844 ha uległa podziałowi na pgr [...] o pow. 0.6757 ha i pgr. [...] o pow. 0.1087 ha. Ta ostatnia, pozostaje we władaniu Gminy [...], gdyż znajduje się na terenie użytkowym przez Szkołę Podstawową. Opracowanie planu podziału działki Nr [...]poprzedzone było wznowieniem znaków granicznych między tą działką a [...]. Nowo powstałej działce pgr [...] , odpowiada działka ewid. [...] , a działce pgr. [...] dz. ewid. [...]o pow. 0.7009 ha. Wskazano, że łączna powierzchnia działek [...] i [...]odpowiada dawnej pgr. [...]zgodnie z wykazem synchronizacyjnym z dnia [...] .12.2001r przyjętym do zasobu za Nr L. Ks zlec [...] i wynosi 0.8086 ha a zarzut, że gospodarstwo odwołującego się jest "okradane" (wg projektu podziału działki [...] , działka [...] w tych samych granicach miała mieć 0.6757) nie jest uzasadniony. Ustalono dalej, że S. M. w dniu [...] grudnia 2000r zapoznał się z wyłożonym projektem opisowo-kartograficznym tj. mapą ewidencyjną w skali 1:1000 oraz z rejestrem gruntów, nie podpisał jednak oświadczenia o przyjęciu granic działki [...]o pow. 0.7009ha. W protokole z wyłożenia odnotowano jego uwagę, że granice tej działki ze strony wschodniej i zachodniej są sporne i na mapie oznaczono stosownym znakiem jako sporne granice z działkami [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] . W odniesieniu do działki [...], wskazano, że ustalenia przebiegu granic działki [...] dokonano na gruncie w dniu [...] września 1996r, w obecności S. M., który podpisał protokół i nie wniósł uwag i zastrzeżeń. Projekt operatu opisowo-kartograficznego był wyłożony w dniach [...] grudnia 2000r, a z datą [...] grudnia 2000r w protokole z wyłożenia odnotowano, że odnośnie działki [...] o pow. 0.7019 ha S.. M. nie miał zastrzeżeń. Z tych względów zarzut, że powierzchnię tej działki "utajniono" uznał organ za nieuzasadniony. Wskazano także, że w czynnościach na gruncie uczestniczył właściciel ówczesnej działki [...] i władający działką [...] , jako sąsiadujących i podpisali protokół ustalenia granic. Wskazał organ, że różnica powierzchni działki [...] o pow. 0.5911 ha, względem dz. ewid. [...] o pow. 0.7019 ha, jest następstwem różnicy pomiaru, w tych samych granicach działki. Ustalił także organ odwoławczy, że działka [...]położona jest w dwóch konturach klasyfikacyjnych, a plany klasyfikacyjne wyłożono w dniach [...] czerwca 1994r. Podkreślono, że klasyfikacja oparta jest na ocenie klasyfikatora, zaś dla potrzeb oceny w granicach parceli wykonano odkrywki (potwierdzające klasę gruntów ŁIII i RIIIb. Co do działki [...], wskazano, że dokonana była jej ponowna klasyfikacja i z opisu klasyfikatora opartego także na odkrywkach wynika podstawa do zakwalifikowania jej do konturu klasyfikacyjnego RIVa. Na tle poczynionych ustaleń Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odniósł się do zarzutów odwołania S. M.. Wskazano, że wszczęcie postępowania w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...] obejmującego około 2600 działek nastąpiło w czasie, kiedy nie istniała jeszcze geodezyjnie działka pgr. [...] (obecnie dz. ewid. [...]). Natomiast przyjmowane w projekcie operatu opisowo-kartograficznego granice działek [...], a następnie [...] , według stanu faktycznego, wyznaczonego ogrodzeniem terenu szkoły, zawierały zastrzeżenie, iż przebieg tej granicy z sąsiednią działką [...] jest sporny. Powołując przepisy §§ 36 i 39 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r (Dz. U. Nr 38, poz. 454), pod rządami którego, nastąpiło zatwierdzenie decyzją Starosty [...] operatu opisowo - kartograficznego w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej m. in. w odniesieniu do działki ewid. [...]odpowiadającej [...] i dz. ewid. [...] odpowiadającej pgr. [...] objętych KW [...] , wskazano, że spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W świetle § 39 w razie wystąpienia sporu, przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyniku pomiarów stanu posiadania na gruncie. Wskazano, że operat podziału działki [...]na działki [...] i [...] z dnia [...] listopada 2000r., został za Nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i na podstawie § 36 Rozporządzenia z 29.03.2001r mógł stanowić podstawę ustalenia przebiegu granicy działek ewidencyjnych. Podniesiono także, że dokumentacja przed przyjęciem do zasobu, podlega weryfikacji z punktu widzenia poprawności technicznej i uprawnień osób, które ją przygotowały, a zatem wyniki pomiarów dokonywanych przez odwołującego się naniesione na mapę ewidencyjną, nie mogły stanowić materiału dowodowego mającego istotne znaczenie w sprawie. Przytoczono także treść oświadczenia S. M. z dnia [...] maja 2002r zawierającego uwagi i wnioski złożone w toku postępowania o zatwierdzenie operatu opisowo- kartograficznego. Z oświadczenia tego m.in. wynikało, że granica między działką [...] i [...]jest granicą sporną, i że toczy się postępowanie z wniosku Starosty [...] (uprzednio Gminy [...] ) o zasiedzenie tej działki, oraz że S. M. wniósł o wydanie pasa gruntu odpowiadającego działce [...] . Podkreślono, że organ I instancji czyniąc ustalenia, które z granic działki ewidencyjnej [...]na projekcie kartograficznym operatu są sporne, kierował się zastrzeżeniami zgłoszonymi do wyłożonego projektu przez S. M. w dniu [...] maja 2002r. Wobec złożonego pismem z dnia [...] maja 2002r oświadczenia o "uchyleniu się od skutków oświadczenia woli złożonego podpisu", wszystkie granice działki [...]uznano za sporne, poza granicą z ul. [...] wyznaczoną trwałym ogrodzeniem, co uzasadniało przyjęcie w projekcie operatu spornych granic działki na podstawie dokumentów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ustalił organ odwoławczy, że za podstawę ustalenia przebiegu granic służyły przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operaty: Nr [...] wykonany przed przekazaniem skarżącemu gospodarstwa rolnego przez A. K., którym wznowiono znaki graniczne pgr [...] sąsiadującej z pgr [...] , oraz podzielono pgr [...] na [...] i [...] . Protokół przebiegu granicy A. K. podpisał bez zastrzeżeń, [...] wykonany na zlecenie skarżącego w celu podziału działki pgr [...] , [...]wykonany na zlecenie skarżącego w celu podziału działki pgr [...], [...] - dotyczący oznaczenia granic sąsiedniej działki pgr [...] przed jej podziałem. Wskazując na przepis § 42 ust 2 powołanego Rozporządzenia z 29.03.2001r, organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja podjęta została, po przeprowadzeniu technicznej kontroli całości dokumentacji tworzącej operat ewidencji gruntów i budynków, oraz po umożliwieniu zainteresowanym a konkretnie odwołującemu się i Gminie [...] zapoznania się ze sposobem rozpatrzenia zgłoszonych przez nich uwag. Powyższe okoliczności zdaniem organu odwoławczego uzasadniały rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję zatwierdzającą operat opisowo- kartograficzny ewidencji gruntów. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję złożył S. M., wnosząc o uchylenie decyzji "w części i zakresie obejmującym działki [...] , [...] i działkę nieoznaczoną przyległą do działki [...] i ul. [...] w [...] ". Skargę oparto zarzucie naruszenia prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisów wykonawczych przez pominięcie źródłowych dokumentów wskazanych skargą. Nie wskazując naruszonych przepisów zarzucono, że w następstwie nieuwzględnienia przy modernizacji matryc geodezyjnych z czasu okupacji sporządzonych przy okazji wykonywania rowu melioracyjnego (obecnie działki [...] ), mapy z operatu [...] , mapy [...] sprzed 1966r, map; z [...] .01.1968, uzupełniającej z podziału realności z [...] .03.1969, ewidencyjnej z [...] .08.1992, wtórnika zasadniczej z 1992r, wstępnego projektu podziału z [...] .12.1993r, wtórnika mapy zasadniczej z nakładką z dnia [...].08.1994r, ogólny obszar gruntów będących własnością skarżącego został pomniejszony o około 2 ary (część parceli [...]przy ul. [...] w [...]), oraz o pas ziemi o szerokości około 2 m w wyniku przesunięcia wszystkich sąsiednich działek od strony północnej, w kierunku południowym, a został powiększony o kilkanaście arów obcego terenu przyłączonego do działki [...]. Uzasadniając skargę podniesiono, że zniekształcono i zafałszowano stan faktyczny władania gruntem, a granice boczne działki [...] nie są równoległe. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza jego własność o wskazane wyżej powierzchnie. Wskazując na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do sygn. I SA 2704/01 postępowanie z jego skargi o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1966r, skarżący podniósł, że w oparciu o przedłożone dokumenty dokonał własnych ustaleń, z których wynika, że jego zarzuty są prawdziwe. Wskazywał, że w 1994r składał skargę na geodetę na niewłaściwe wykonanie robót geodezyjnych, do wydzielenia działek [...]i [...] . Podtrzymał nadto powstałe zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe ustalenia i odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że wobec spornego charakteru granic działki ewid. [...]ich przebieg na mapie stosownie do przepisu § 39 Rozporządzenia z 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków, określono przy wykorzystaniu przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatów Nr [...] , [...] , [...]i [...] , z których na zlecenie skarżącego wykonano operaty [...] i [...] . Podkreślono, że skarżący nabył własność nieruchomości w 1990r jako następca prawny A. K., a ten przed 1990r uczestniczył wspólnie z żoną przy wykonywaniu prac geodezyjnych objętych operatami [...] , [...] , [...] i [...] oraz, że nie były wówczas kwestionowane granice. Podniesiono także, że skarżący nie jest właścicielem działki ewid. [...] , której przebieg granicy z działką [...] stanowiącą ul. [...] kwestionuje oraz zaznaczono, że postępowanie co do zatwierdzenia operatu obejmującego tę działkę nie zostało zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. Zgodnie zatem z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm), wobec niezakończenia postępowania przed powyższą datą sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn .zm.)- dalej ustawa o p.s.a- sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższa regulacja oznacza, iż rozpoznając skargę Sąd jest związany granicami sprawy. W konkretnej sprawie granice te wyznacza postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo- kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej obejmującej m.in. działki ewid. Nr [...]i [...]. Dokonana w granicach sprawy kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona zgodna z prawem, co skargę czyni bezzasadną. Jak wynika z niekwestionowanych zresztą w tym zakresie ustaleń, postępowanie w przedmiocie modernizacji operatu ewidencji gruntów rozpoczęte zostało w 1994r, a więc pod rządem przepisów obowiązującej od dnia 1 lipca 1989r ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj Dz. U. z 2000r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.). Ustawa w przepisie art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości)- jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zgodnie z art. 24 ust.1 informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne- dalej ustawa- nie reguluje bezpośrednio sposobu zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, a zatem nie reguluje zasad zakładania i ewentualnej modernizacji operatu ewidencyjnego. Czynią to wydane na podstawie jej art. 26 ust 2 rozporządzenia wykonawcze. Zarazem przepis art. 59 ustawy przewiduje, że do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeśli nie są z nią sprzeczne. Z mocy tego ostatniego przepisu, procedurę modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...] Gminy [...], rozpoczęto na podstawie przepisów załącznika do Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Mon. Pol. Nr 11, poz. 98 z późn. zm.), regulujących zasady zakładania (odnawiania) i prowadzenia ewidencji gruntów. Według tego aktu prawnego, wydanego jeszcze na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r o ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 6, poz. 32), ewidencja gruntów, operująca pojęciem działki ewidencyjnej, jako podstawowym elementem systemu ewidencji, zastąpić miała tzw. kataster gruntowy (art. 14 dekretu), operujący pojęciem tzw. parceli katastralnych. Podstawę założenia odnowienia (modernizacji) ewidencji gruntów w zasadzie stanowił faktyczny stan władania gruntem (§ 2 ust 3 i 4 pkt 2, § 35 ust 2). Wedle stanu władania przyjmowane były granice działek mierzone na gruncie. Przy ustaleniu granic dla celów założenia i prowadzenia ewidencji, wedle stanu prawnego ustalono granice tylko jednostek terytorialnego podziału administracyjnego oraz państwowych nieruchomości rolnych i leśnych. Z tych względów uwidocznione w operacie ewidencyjnym granice działek ewidencyjnych, nie przesądzały o przebiegu granic wedle stanu prawnego, który mógł być odmienny od stanu władania, decydującego dla założenia ewidencji gruntów. Trafnie podkreślił organ odwoławczy, że rozpoczęta w 1994r na podstawie przepisów powyższego zarządzenia z 20 lutego 1969r w sprawie ewidencji gruntów i budynków, procedura modernizacji założonego wcześniej operatu ewidencji gruntów, zakończona została pod rządami, obowiązującego od dnia 3 czerwca 2001r Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W międzyczasie obowiązywały jeszcze przepisy Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813 z późn .zm). Przepisy te również przewidywały (§§ 40, 41) modernizację ewidencji m. in. w celu zmiany techniki (w postaci systemu informatycznego) prowadzenia ewidencji i określały etapy modernizacji ewidencji (załącznik Nr 13). Rozporządzenie z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków - zwane dalej Rozporządzeniem - także nakłada na organy prowadzące ewidencję gruntów, w przepisach przejściowych i końcowych (§ 80 i nast.) obowiązek jej modernizacji, w celu m.in. jej przystosowania do uruchomienia i prowadzenia systemu informatycznego ewidencji opartej na komputerowej bazie ewidencyjnej. W podstawie prawnej swej decyzji z dnia 18 lipca 2002r Starosta powołał przepis § 56 pkt 2 powyższego Rozporządzenia w myśl, którego działania modernizacyjne (oznaczone § 55 pkt 1 i 2) wykonuje się kompleksowo, na zasadach i w trybie określonym przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82. Powyższe odesłanie oznacza, że modernizacja kompleksowa (obejmująca np. obręb ewidencyjny) - w tym przypadku ok. 2600 działek - przeprowadzana jest zgodnie z zasadami zakładania ewidencji gruntów i budynków (Rozdz. 2), z tym, że przy wykonywaniu modernizacji ewidencji założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeśli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych (§ 82 ust.1). Modernizację ewidencji stanowi zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez Starostę w celach wskazanych Rozporządzeniem (§ 55 w zw. z § 19). Modernizacja ewidencji należy do zadań Starosty i jest jednym z rodzajów postępowań związanych z prowadzeniem ewidencji (§ 44 pkt 8). Modernizację kompleksową ewidencji należy odróżnić, od tzw. aktualizacji ewidencji polegającej na wprowadzaniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, w celu utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 w zw. z § 45 ust.1). Postępowanie w celu aktualizacji operatu, dotyczy wprowadzania do istniejącej bazy zmian danych ewidencyjnych. Przedmiotem natomiast kompleksowej modernizacji ewidencji (§ 19 pkt 1 w zw. z § 56 pkt 2), jest utworzenie komputerowych baz danych ewidencyjnych oraz operatu ewidencyjnego, o którym mowa w art. 24 ust 1 ustawy. Zgodnie z § 20 pkt 2 częścią składową operatu ewidencyjnego, jest operat opisowo - kartograficzny, który składa się (§ 21 ust 2 pkt 1 i 2) z komputerowych wydruków raportów, obrazujących dane ewidencyjne w momencie zakładania ewidencji, oraz kopii odpowiedniego fragmentu mapy określonej § 8 ust.2. Podstawową jednostkę powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji stanowi działka ewidencyjna (§ 5), definiowana (§ 9 ust.1) jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Postanowienia § 9 ust 2, 5 6 określają przypadki, w których mimo jednorodności pod względem prawnym, możliwe jest wyodrębnienie przylegających (sąsiadujących) działek ewidencyjnych. Część opisową operatu ewidencyjnego gruntów stanowi tzw. rejestr gruntów zawierający w odniesieniu do poszczególnych działek m.in. dane o podmiotach ewidencyjnych, numeryczny opis granic działki (działek) ewidencyjnych: pola powierzchni ewidencyjnej oraz informacje określające pola powierzchni, konturów użytkowych i klas gleboznawczych (§ 22 pkt 1, § 23 ust 1 i ust 2 pkt 1a, § 60 ust 1 pkt 2, 3 i 4). Część kartograficzną operatu ewidencyjnego, stanowi mapa ewidencyjna (§ 22 pkt 6), której treść obejmuje m.in. granice obrębów i działek, oznaczenia punktów granicznych, kontury użytków gruntowych i klas gleboznawczych i numery działek (§ 28 ust 1, pkt 1 , 2, 3, 4 i 6). Zgodnie z przepisem § 42 ust 2 Rozporządzenia decyzja Starosty w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo - kartograficznego, kończy postępowanie administracyjne w sprawie założenia (modernizacji) ewidencji. Skutki ostatecznej decyzji w tym przedmiocie określa przepis § 43 Rozporządzenia. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest właśnie zatwierdzenie operatu opisowo - kartograficznego modernizacji obrębu [...] , gminy [...] w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej obejmującej m.in. działki ewidencyjne Nr [...]i [...]. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji obejmuje zatem kontrolę, czy przy jej wydaniu zachowano tryb i zasady zatwierdzania operatu opisowo- kartograficznego. Tryb i zasady założenia (modernizacji) ewidencji określają przepisy Rozdziału 2 Rozporządzenia (§ 19 i in.). Postępowanie w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo - kartograficznego jest zatem końcowym elementem postępowania administracyjnego o założenie (modernizację) ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie to jest sformalizowane. Po etapie opracowania i uzgodnienia projektu założenia z wojewódzkim inspektorem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (§ 33) starosta wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie założenia ewidencji, o czym zawiadamia w sposób określony przepisem § 34, tj ogłasza w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń właściwego starostwa powiatowego i urzędu gminy oraz przez ogłoszenie w prasie lokalnej. Z niekwestionowanych ustaleń organów obu instancji wynika, że tryb zawiadamiania o wszczęciu w 1994r postępowania w sprawie modernizacji ewidencji został zastosowany. W szczególności powiadomiono o tym na zebraniu wiejskim wsi [...] z dnia [...] .04.1994r. Kolejnym etapem było wyłożenie do wglądu zainteresowanych projektu opisowo - kartograficznego operatu ewidencji przez okres co najmniej 14 dni, przy ich zawiadomieniu, podanym również do wiadomości przez wywieszenie na tablicach ogłoszeń starostwa i urzędu gminy oraz ogłoszenie w prasie lokalnej. Nie jest kwestionowana w skardze prawidłowość ustalenia zawartego w zaskarżonej decyzji, iż dokonano wyłożenia projektu od [...] do [...] grudnia 2000r i zawiadomienia o tym w okresie od [...] do [...] grudnia 2000r. Wyłożeniu podlegały projekty rejestru gruntów oraz mapy ewidencyjnej w skali 1:1000. Z ustaleń organów wynika, że równolegle do czynności postępowania w sprawie modernizacji operatu ewidencji wsi [...] , na zlecenie skarżącego wykonano operaty geodezyjne z [...].01.1994 Nr [...] i z [...] .01.1995r Nr [...] , przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którymi dokonano podziału działek skarżącego wykazywanych na wyłożonym projekcie mapy ewidencyjnej. Nadto dla celów postępowania sądowego w sprawie o zasiedzenie przyjęto do zasobu w dniu [...] listopada 2000r za Nr [...] , operat podziału działki [...]obrazujący powstanie działek [...] i[...] . Przewidziany przepisem § 40 Rozporządzenia obowiązek wyłożenia projektu operatu opisowo - kartograficznego i zawiadomienia zainteresowanych o możliwości zgłoszenia do niego uwag i zastrzeżeń względem skarżącego również został spełniony. Z akt sprawy (k. 92) wynika (co potwierdza ustalenia), że [...] .12.2000r skarżący zgłosił zastrzeżenia, co do wschodniej i zachodniej granicy swej działki [...] , graniczącej od zachodu z ówczesną działką [...] a od wschodniej z szeregiem działek, oraz oświadczył, że nie wnosi zastrzeżeń co do działki [...]. W toku postępowania skarżący zgłaszał dalsze zarzuty i zastrzeżenia m.in. w piśmie z [...] .04.2002r oparte na kwestionowaniu przebiegu granic przyjmowanych w opracowywanych na jego zlecenie operatach podziału i przedstawiał własne opracowania przebiegu granic, oparte na osobistych pomiarach. Zaowocowało to złożeniem przez skarżącego w dniu [...] maja 2002r uwag i wniosków w wykazie do operatu opisowo - kartograficznego. W uwagach tych skarżący zaznaczył, które z granic działki [...]i działki [...] (oraz działki macierzystej [...] ) uznaje za sporne, a które nie mają takiego charakteru. Nie złożono uwag co do działki [...]. Pismem z dnia [...] .05.2002r zawiadomił skarżący, że uchyla się od "skutków oświadczenia woli złożonego podpisu", co w świetle wyjaśniających motywy pism skarżącego z [...] .05.2002 i [...] .06.2002, oznacza brak wyrażenia zgody na zawarty w projekcie operatu przebieg granic tych działek. W powyższych okolicznościach znajduje oparcie w przepisie § 39 Rozporządzenia z 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przyjęte przez organy w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż wskazane projektem operatu granice działki ewid. [...]i [...] są przedmiotem sporu granicznego, co dawało podstawę do wykazania ich przebiegu w zatwierdzonym operacie na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników stanu posiadania na gruncie. Brzmienie tego przepisu, który w części początkowej stanowi, że spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji, wyraźnie wskazuje, że wykazanie przebiegu spornych granic w operacie ewidencji gruntów według danych przyjętych do zasobu lub wyników pomiaru stanu posiadania, nie likwiduje sporu granicznego i nie jest równoznaczne z ustaleniem ich prawnego przebiegu. Regulacja ta ma na celu uniezależnienie założenia (modernizacji) ewidencji gruntów, obejmującej z natury rzeczy kompleksy gruntów w ramach obrębów czy większych jednostek, od rozstrzygnięcia sporów o zasięg prawa własności konkretnych działek dla rozpatrzenia których właściwy jest tryb postępowania rozgraniczeniowego lub tryb postępowań sądowych, w których następuje wyodrębnienie własności nieruchomości (np. o zasiedzenie, powództwo windykacyjne). Oczekiwanie zatem skarżącego i oparty na nim zarzut skargi, że w postępowaniu o założenie (modernizację) operatu opisowo- kartograficznego nie rozstrzygnięto o zasadności pomniejszenia z naruszeniem własności ogólnego obszaru jego gruntów, nie znajduje umocowania w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz w trybie i zasadach modernizacji i ewidencji gruntów określonych powołanym Rozporządzeniem z 29 marca 2001r, nawet w odniesieniu tylko do przedmiotu rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją, tj zatwierdzeniu operatu opisowo - kartograficznego modernizacji w zakresie rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej obejmującej działkę ewid. [...]o pow 0.7009 ha, jako odpowiednika działki pgr 56/9, której macierzysta działka pgr [...]objęta jest KW [...] założoną dla nieruchomości stanowiących własność skarżącego, oraz działkę [...] o pow. 0.7019 ha, której odpowiada objęta tą księgą pgr. [...]. Nie jest też uzasadniony zarzut skargi, że ustalenie przebiegu granic działki w operacie ewidencji bezzasadanie nie uwzględniło szeregu map opisanych w uzasadnieniu skargi. Przepis § 36 rozporządzenia w sposób wyczerpujący wylicza rodzaje postępowań, w ramach których sporządzona i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacja geodezyjna służy do wykazania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych, choćby granice te miały charakter sporny (§ 36 w zw. z § 39). Podstawę do ustalenia przebiegu granic stanowi stosownie do § 36 pkt 2 dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu a sporządzona w celu podziału nieruchomości. Miały zatem organy podstawę do przyjęcia dla celów modernizacji ewidencji, granic działki [...]w oparciu o powołane w ustaleniach operaty [...] (dzielący sąsiednią do działki [...] działkę [...] ), [...] (wykonany na zlecenie skarżącego w celu podziału pgr [...] ), [...](wykonany na zlecenie skarżącego w celu podziału działki pgr [...]), oraz [...] dotyczący podziału sąsiedniej względem pgr [...], działki [...]. Znajduje natomiast oparcie w zebranym materiale dowodowym- protokole pomiaru z września 1996r (k. 76 akt) ustalenie, że skarżący nie kwestionował granic działki [...] co potwierdził podpisem. Wyjaśnił organ odwoławczy, że różnica powierzchni tej działki jest następstwem różnicy w dokładności pomiaru, bez zmiany granic tej działki oznaczonej ewidencyjnie Nr [...]. Ustalenie klas gleboznawczych i konturów użytków rolnych, następuje w trybie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z 4.06.1956r w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97). Wskazywał organ, że naniesione na mapę kontury użytków rolnych, odpowiadają udokumentowanym w aktach wynikom postępowania klasyfikacyjnego z 1994r. Zmiana tych danych nastąpić może w trybie aktualizacji ewidencji po założeniu modernizacji, stosownie do treści orzeczenia wydanego na podstawie § 9 powołanego Rozporządzenia. Powyższe przepisy doniosłość prawną dla wykazania w ewidencji, w tym w modernizowanym operacie przebiegu spornych granic ewidencyjnych, przyznają tylko dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Rodzaje materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny określają przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999r w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493). Szczegółowe zasady i tryb przekazywania materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego reguluje m. in. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Zasady natomiast kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii określa Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001r w tym przedmiocie (D. U. Nr 101, poz. 1090). Z tych względów, uzasadnione było pominięcie w czynionych ustaleniach służących za podstawę zaskarżonej decyzji, opracowań dokonanych osobiście przez skarżącego, na podstawie własnych pomiarów a nie mających cech dokumentów geodezyjnych przyjętych do zasobu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano przyczyny nieuwzględnienia zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń i uwag. Stanowi to spełnienie przewidzianego § 42 ust 2 Rozporządzenia z 29.03.01r, wymogu uzasadnienia w decyzji stanowiska organu w sprawie nieuwzględnionych uwag i zastrzeżeń. Mając powyższe na uwadze skarga uległa oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)