II SA/Kr 3052/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2005 r sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 14 października 2002 r Nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącej Z. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia 14 października 2002 r., Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 5 punkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, po rozpatrzeniu odwołania Z. C., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] .08.2002r., Nr [...]., w sprawie braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych wymienionych w poz. 2,4,6 i 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że Z. C. pracowała w latach 1970-94 w Zakładach [...] "[...]" na stanowiskach rozdrabniacza proszku, przesiewacza proszków, aparatowego metalurgii proszków w Oddziale Proszków Magnezu w warunkach ekspozycji na pył i hałas w stężeniach i natężeniach okresowo przekraczających normatywy higieniczne. W kierunku choroby zawodowej Z. C. badana była w [...] Ośrodku Medycyny Pracy w [...] oraz Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] tj. jednostkach służby zdrowia właściwych w myśl § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz.294 z późno zm.) do wydawania orzeczeń lekarskich o rozpoznaniu bądź braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych. Obydwa zespoły lekarskie orzekły o braku podstaw do rozpoznania zawodowej etiologii schorzeń. Po przeprowadzonych badaniach [...] Ośrodek Medycyny Pracy orzeczeniem z dnia [...] .09.2001r. uznał, iż: -rozpoznano przewlekłe proste zapalenie błony śluzowej gardła i krtani niezawodowe, które ze względu na charakter stwierdzonych zmian nie może być uznane za schorzenie o etiologii zawodowej -obserwacja w kierunku pylicy krzemowej płuc negatywna - brak radiologicznych podstaw -obserwacja w kierunku przewlekłego zapalenia oskrzeli negatywna -rozpoznano niedosłuch typu odbiorczego obustronny niezawodowy; średni ubytek słuchu po uwzględnieniu poprawki na wiek wynosi dla UP-34 dB, dla UL-39 dB; w opinii jednostki orzeczniczej stwierdzenie ubytku słuchu typu odbiorczego dużego stopnia po ponad 6-letniej przerwie od zatrudnienia w ekspozycji na hałas, przy braku dokumentacji badań audiometrycznych wykonanych na zakończenie pracy zawodowej nie daje z przeważającym prawdopodobieństwem podstaw - pomimo stopnia nasilenia niedosłuchu - do rozpoznania choroby zawodowej. W wyniku wniesionego odwołania ponownie przeprowadzone badania doprowadziły do wydania przez Instytut Medycyny Pracy w [...] orzeczenia z dnia [...] .05.2002r., w którym stwierdzono, iż: -rozpoznano przewlekłe proste zapalenie błony śluzowej gardła i krtani, charakter zmian w obrębie błon śluzowych górnych dróg oddechowych, przy uwzględnieniu narażenia zawodowego nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej -obraz radiologiczny płuc wyklucza rozpoznanie pylicy -badania czynnościowe układu oddechowego potwierdziły pełną wydolność oddechową i wentylacyjną. Nie ujawniono też istnienia nadwrażliwości spastycznej oskrzeli w próbie farmakodynamicznej z histaminą. W Wywiadzie pacjentka nie podawała objawów przewlekłego zapalenia oskrzeli. Zatem brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią przewlekłego zapalenia oskrzeli. -potwierdzono istnienie obustronnego niedosłuchu o typie odbiorczym. Przesunięcie progu słuchu zweryfikowane audiometrią obiektywną (ABR) wynosi dla UP-35, dla UL-41dB. Analiza danych z dokumentacji lekarskiej wykazuje, że badanie audiometryczne wykonane w 1990r., a więc po 20 latach narażenia na hałas, wykazało ubytki słuchu dla UP-21, dla UL-19dB. Krzywa audiometryczna z 1989r. i 1990r. jest niecharakterystyczna dla pohałasowego uszkodzenia narządu Cortiego. Pacjentka pracowała w narażeniu na hałas do 1994r. W dostarczonej dokumentacji brak jest badań słuchu z lat 1990-1994 oraz z okresu po zakończeniu pracy do 2000r. Przedstawiona dokumentacja oraz znaczna progresja niedosłuchu pomimo ustania narażenia na hałas 8 lat temu tj. w 1994r. nie upoważnia do przyjęcia zawodowej etiologii. Potwierdzeniem tego jest stałe pogarszanie się słuchu już po zakończeniu pracy, na co bez wątpienia mają wpływ pozazawodowe czynniki uszkadzające słuch tj. zarówno nadciśnienie tętnicze, na które pacjentka choruje od ponad 25 lat, jak również nierozpoznana (prawdopodobnie przez lata) cukrzyca typu 2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wobec braku rozpoznania chorób zawodowych, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej działając w trybie przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, nie miały podstaw do stwierdzenia takich chorób w drodze decyzji administracyjnej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. C, wniosła o ponowne rozpatrzenie choroby niedosłuchu i stwierdzenie choroby zawodowej. Podkreśliła, że ponad 24 lata pracowała w warunkach szkodliwych. Dziwi więc orzeczenie lekarskie z którego wynika, że ta wieloletnia praca w hałasie nie uszkodziła słuchu, tylko pozazawodowe czynniki w ciągu 8 lat po zakończeniu zatrudnienia. Podkreśla również, że już po 20 latach pracy tj. w 1990r. został stwierdzony ubytek słuchu, a więc twierdzenie, że choroba słuchu powstała dopiero po ustaniu zatrudnienia jest nieuzasadnione. Do skargi załączył a zaświadczenia potwierdzające, że zarówno w czasie zatrudnienia jak i po jego ustaniu leczyła swój słuch. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Podkreślono, że w niniejszej sprawie przyjęto istnienie narażenia na hałas. Skoro jednak żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącej chorób zawodowych wymienionych w wykazie chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. Pismem z dnia [...] .04.2005r. uczestnik postępowania Zakłady [...] "[...]" w upadłości wniósł o oddalenie skargi, popierając argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Uzasadnienia w odniesieniu do poszczególnych chorób są jednozdaniowe. Jedynie w odniesieniu do schorzenia słuchu uzasadnienie jest nieco szersze, ale też nie można go uznać za wystarczające. Wskazano bowiem np., że według badania z lat 1989 i 1990 krzywa audiometryczna była niecharakterystyczna dla schorzenia wywołanego uszkodzenia słuchu, nie wiadomo jednak jaki przebieg miała ta krzywa w chwili badania w roku 2002. Nadmierna lapidarność uzasadnień opinii biegłych powoduje wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Nie można zatem uznać, że w/w orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają treść dokonanego rozpoznania. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...]odnośnie choroby słuchu. [...] Ośrodek Medycyny Pracy orzeczeniem z dnia [...].09.2001r. rozpoznał niedosłuch typu odbiorczego obustronny niezawodowy, ze średnim ubytkiem słuchu po uwzględnieniu poprawki na wiek dla UP-34 dB, dla UL-39 dB. Natomiast IMP w Sosnowcu potwierdził istnienie obustronnego niedosłuchu o typie odbiorczym, stwierdzając jednak, że przesunięcie progu słuchu zweryfikowane audiometrią obiektywną (ABR) wynosi dla UP-35, dla UL-41dB. Inne jest również uzasadnienie diagnozy. MOMP wskazał, że rozpoznane schorzenie słuchu nie ma zawodowego charakteru z powodu ponad 6-letniej przerwy od zatrudnienia w ekspozycji na hałas, przy braku dokumentacji badań audiometrycznych wykonanych na zakończenie pracy zawodowej. IMP w [...] natomiast prócz powtórzenia argumentów o braku dokumentacji ("w dostarczonej dokumentacji brak jest badań słuchu z lat 1990-1994 oraz z okresu po zakończeniu pracy do 2000r."), odwołał się również do badania audiometrycznego wykonanego w 1990r., a więc po 20 latach narażenia na hałas, które wykazało ubytki słuchu dla UP-21, dla UL-19dB wskazując ponadto, że krzywa audiometryczna z 1989r. i 1990r. jest niecharakterystyczna dla pohałasowego uszkodzenia narządu Cortiego, a nadto, iż na stałe pogarszanie się słuchu już po zakończeniu pracy bez wątpienia mają wpływ pozazawodowe czynniki uszkadzające słuch tj. zarówno nadciśnienie tętnicze, na które pacjentka choruje od ponad 25 lat, jak również nierozpoznana (prawdopodobnie przez lata) cukrzyca typu 2. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tej różnic, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy również zauważyć, że uzasadnienia orzeczeń lekarskich zawierają tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Za niezgodny z prawem uznać należy argument dotyczący czasu, jaki upłynął od ustania narażenia ("8 lat"). Przepisy stanowiące w niniejszej sprawie podstawę do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej nie uniemożliwiają rozpoznania choroby zawodowej po upływie określonego czasu od ustania narażenia. Należy też podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił. Powołany argument o braku badań z lat 1990-1994 tego domniemania nie obala. Należy podkreślić, że niewykonanie przez pracodawcę ciążących na nim obowiązków przeprowadzania cyklicznych badań nie może negatywnie oddziaływać na sytuację prawną pracownika. Domniemania związku przyczynowego nie obala również zawarte w orzeczeniu IMP w [...] stwierdzenie dotyczące innych schorzeń (nadciśnienie, cukrzyca), które zdaniem IMP w [...] "bez wątpienia mają wpływ" na stałe pogarszanie się słuchu. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów przejazdu skarżącej do sądu, zgodnie z art. 205 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.