II SA/Kr 3056/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2004 r sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2001 r, Nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia 14 września 2001r znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E. B. i M.G. , utrzymało w mocy na podstawie art. 138 §1 kpa zaskarżoną decyzję Wójta gminy z dnia [...] 2001r (znak [...] ), orzekającą o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością stanowiącą działkę Nr [...], a nieruchomością stanowiącą działkę Nr [...] we wsi [...] W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przyjęto następujące ustalenia faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Prawo współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę [...], na podstawie aktu własności ziemi przysługuje J. S., Z.S., Z.W., R. B., T. R., J.S., Ł.G. i B. S.. Na wniosek J. S., wszczęte zostało postępowanie o rozgraniczenie tej nieruchomości z nieruchomością sąsiednią stanowiąca działkę [...] współwłasności M. G. i E. B.. Decyzją z dnia [...] 2001r znak [...], Wójt Gminy, na podstawie art. 105 §1 kpa umorzył powyższe postępowanie jako bezprzedmiotowe. Za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia przyjął Wójt, że wedle ustaleń uprawnionego geodety stan prawny przedmiotowej granicy został już ustalony w wyniku scalenia gruntów wsi zatwierdzonego decyzją Wojewody z dnia [...] 1980r znak [...], a w związku z tym postępowanie rozgraniczeniowe stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że położenie zmienionych lub usuniętych znaków granicznych może być wykonane w trybie wznowienia znaków przewidzianym w art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne. W odwołaniu od tej decyzji E. B. i M.G. domagali się rozgraniczenia, podnosząc, że wznowienie granic nie jest możliwe, gdyż ich nie było, z uwagi na charakter działek jako leśnych. Podejmując rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało dalszych ustaleń. Wskazano, że w przedstawionych aktach znajduje się kserokopia z protokołu z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].2001 za Nr [...], oraz wyrys mapy ewidencyjnej wraz z opisem wpisany do ewidencji wyrysów za Nr [...] Powołując się na przeprowadzony w postępowaniu odwoławczym dowód, z decyzji Wojewody z dnia [...] 1980r Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] i [...] w Gminie [...] (którego organ I instancji nie przeprowadził), Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że z decyzji tej oraz dokumentacji dotyczącej scalenia wynika, iż będące przedmiotem rozgraniczenia działki [...] i [...] objęte były scaleniem, a w załączonym protokole z dnia [...].2000 r. z czynności przyjęcia przebiegu granicy ( przyjęty do zasobu [...].2001r ), geodeta uprawniony określił przebieg granicy działki [...] w tym z działki [...] stwierdzając, że "wszystkie punkty graniczne to odszukane w terenie betony". Przytaczając treść przepisów art. 29 ust 1 i 2 oraz 35 ust 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz treść przepisów art. 38 i 39 tej ustawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że decyzja o scaleniu gruntów zastępuje decyzję o rozgraniczeniu, a przesunięte , uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, które zostały już ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Zdaniem Kolegium taka sytuacja zachodzi w sprawie, gdyż istnieją znaki graniczne między działkami [...] i [...] odszukane w terenie i określające przebieg granicy, w związku z tym postępowanie rozgraniczeniowe jest bezprzedmiotowe i ulegało umorzeniu, co uzasadniło utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że ewentualny spór co do położenia znaków granicznych winien podlegać rozpatrzeniu zgodnie z art. 39 ust 1 ustawy przez Sąd powszechny. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył E. B.. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisu art. 105 §1 przez błędne przyjęcie, że istnieją przesłanki do umorzenia postępowania, oraz art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istnieje spór co do przebiegu granicy, a pomiędzy mającymi podlegać rozgraniczeniu nieruchomościami nie ma i nie było znaków granicznych. Odesłanie skarżącego do postępowania o wznowienie znaków, nie może zastąpić rozgraniczenia. Wskazano, że organ odwoławczy jest niekonsekwentny, gdyż przyjmując istnienie znaków, odsyła na drogę postępowania o ich wznowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko, a nawiązując do zarzutu skargi, podniesiono, że z protokołu przyjęcia granic, którego skarżący co prawda nie przyjął, wynika, że granica była ustalona wcześniej i utrwalona znakami granicznymi. Spór co do położenia znaków należy do sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie przed tą datą nie zostało zakończone. Zgodnie zatem z przepisem art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z póź zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270), stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych- Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Sprawując tę kontrolę, zgodnie z art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ustawa o p.s.a) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem wskazuje, że skarga jest uzasadniona. Od dnia wejścia w życie przepisów kodeksu cywilnego, tj. od dnia 1 stycznia 1965r, stosownie do przepisu art. XXXVIII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r- Przepisy wprowadzające kodeks cywilny ( Dz. U. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.), materialno prawną podstawę rozgraniczenia stanowi przepis art. 153 k.c regulujący, wyłączające się wzajemnie według ustalonej kolejności kryteria rozgraniczenia. Zarazem przepis art. 152 kc nakłada na właścicieli gruntów sąsiadujących obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymaniu stałych znaków granicznych. Przepisy rozdziału 6 ( art. 29 in) obowiązującej od dnia 1 lipca 1989r ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U z 2000r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) -zwanej dalej ustawą- regulują dwa rodzaje postępowań administracyjnych: postępowanie w sprawie rozgraniczenia i postępowanie w sprawie wznowienia znaków granicznych ( a nie w sprawie "wznowienia granic") Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust 1 i 2 ustawy jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległą nieruchomością. Taka regulacja oznacza, że istotą sporu o rozgraniczenie jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących nieruchomości, obrazowany przez spór co do przebiegu granic, ( Por. S. R., sąsiedztwo nieruchomości, 1998r,). Spór co do przebiegu granic nieruchomości zawiera w sobie spór co do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci usytuowania punktów granicznych, których położenie determinuje przebieg linii granicznych. Zgodnie z art. 29 ust 3 organem właściwym do dokonania rozgraniczenia jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a w wypadkach wskazanych w ustawie - na dalszym etapie postępowania - sąd powszechny. Przepis art. 30 ust 1 stanowi, że postępowanie o rozgraniczenie przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony, przy czym art. 2 określa sytuację, w której postępowanie organ wszczyna i przeprowadza z urzędu. Zupełnie inna jest przesłanka wszczęcia postępowania o wznowienie znaków granicznych ( art. 39 ustawy ). Wspomniany już przepis art. 152 k.c nakłada na współwłaścicieli gruntów sąsiednich obowiązek współdziałania przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a art. 38 ustawy zobowiązuje właścicieli i osoby władające gruntami do ochrony znaków granicznych. Wychodząc z tych obowiązków ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje tryb postępowania administracyjnego o wznowienie znaków granicznych, jednakże tylko dla takiej sytuacji, gdy sam przebieg granic nieruchomości nie jest sporny , a tylko znaki zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone. Celem tego postępowania jest zapobieganie wątpliwościom i przyszłym sporom o przebieg granicy, a nie ustalanie położenia znaków granicznych dla zlikwidowania już istniejącego sporu ( Por. także S.. R. j.w ). Na powyższą konstatację wyraźnie wskazuje brzmienie art. 39 ust 1 ustawy, w myśl którego przesunięte, uszkodzone lub zmienione znaki graniczne ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór- co do położenia znaków - w myśl w/w przepisu- strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Z przepisu tego wynika zarazem także, że elementem postępowania rozgraniczeniowego - sporu o przebieg granic- jest ustalenie znaków granicznych, jak również , że spór co do samego położenia znaków, jest sporem sądowym. Stosownie do przepisu art. 39 ust 2 wznowienia znaków granicznych na zlecenie zainteresowanych, dokonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą i inne jednostki , o którym mowa w art. 11. Wprawdzie w postępowaniu o wznowienie znaków granicznych, podmiot prowadzący czynności stosuje elementy postępowania o rozgraniczenie w zakresie zawiadomień, jednakże efektem czynności ewentualnego wznowienia znaków granicznych ( a nie granic ) jest protokół. Zgodnie z art. 34 ust 4 z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się protokół, a zatem zarówno wówczas gdy znaki wznowiono, jak też wówczas gdy ich nie wznowiono wobec sporu co do ich położenia. Postępowanie przeto w sprawie wznowienia znaków granicznych, odmiennie niż postępowanie rozgraniczeniowe kończy się protokołem a nie decyzją przewidzianą dla sytuacji z art. 33 ust 1 i 34 ust 1 ustawy, lub ugodą mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust 4), wobec której decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 §1 kpa ma charakter deklaratywny. Decyzje w tych sprawach wydaje Wójt (burmistrz, prezydent miasta) mimo, iż czynności geodezyjne wykonuje uprawniony geodeta. W świetle przepisów art. 30 ust 1, 2 i 4 ustawy, postępowanie o rozgraniczenie na wniosek strony (a także z urzędu przy zaistnieniu przesłanek z ust 2), wszczyna się postanowieniem, na które nie służy zażalenie. W administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym, ustalenie przebiegu granicy albo następuje w wyniku zawarcia ugody przed geodetą, mającej moc ugody sądowej ( art. 31 ust. 4 ), albo też w drodze decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości ( art. 33 ust.1 ), gdy wprawdzie do ugody nie doszło, ale ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W przypadku, gdy mimo, sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do ugody, a nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, gdyż ustalenie przebiegu granicy nie może nastąpić w oparciu o zebrane dowody, lub zgodne oświadczenie stron, organ na podstawie art. 34 ust 1 i 2 umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Z powyższego wynika, że przepisy ustawy normują w zakresie postępowania rozgraniczeniowego, dwie sytuacje, w których decyzją może nastąpić jego umorzenie. Pierwszą z nich określa przepis art. 31 ust 4, gdyż w razie zawarcia ugody co do przebiegu linii granicznych, kontynuowanie wszczętego postępowania o rozgraniczenie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia decyzję opartą na przepisie art. 105 §1 kpa w zw. z art. 31 ust 4 ustawy. Drugą sytuację, w której następuje umorzenie postępowania rozgraniczeniowego, określa art. 34 ust 2 w zw. z ust 1 ustawy. Umorzenie zatem postępowania rozgraniczeniowego z innych przyczyn, niż zawarcie ugody lub brak przesłanek do rozgraniczenia w postępowaniu administracyjnym, wymaga oparcia decyzji na przesłance jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 §1 kpa, lub na wniosek strony ( art. 105 §2 kpa). Żadna z tych przesłanek w sprawie nie zachodziła. Wniosek o rozgraniczenie nie został cofnięty, a przyjęta przez organy przesłanka faktyczna, iż granice nieruchomości sąsiednich zostały ustalone decyzją Wojewody z dnia 31 grudnia 1980r zatwierdzającą projekt scalenia gruntów, a zatem, że w świetle art. 35 ust 3 ustawy nieruchomości były już rozgraniczone, jako podstawa do uznania wszczętego postępowania o rozgraniczenie za bezprzedmiotowe narusza przepis art. 105 §1 kpa. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że do strony inicjującej postępowanie należy określenie, czy jego przedmiotem jest żądanie rozgraniczenia ( wobec sporu co do przebiegu granic nieruchomości ), czy też wznowienie znaków granicznych. Ewentualne wątpliwości co do treści żądania może organ usuwać w trybie art. 64 §2 w zw. z art. 63 §2 kpa. W konkretnej sprawie żądanie rozgraniczenia było jednoznaczne. Organy mogły co najwyżej w trybie art. 9 kpa udzielić skarżącemu informacji, co do różnic między tymi dwoma postępowaniami. Niedopuszczalne było natomiast kwalifikowanie wszczętego postępowania rozgraniczeniowego, przez pryzmat możliwości - zdaniem organu - wszczęcia postępowania o wznowienie granic. Zatwierdzenie decyzją Wojewody z dnia [...] 1980 r projektu scalenia gruntów wsi Ż. i P. w gm. R., nastąpiło w trybie i na podstawie przepisów wówczas obowiązującej jeszcze ustawy z dnia 24 stycznia 1968r o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz .U. Nr 3, poz. 13 z późn. zm. ). W świetle brzmienia przepisu art. 16 ust 1 tej ustawy, zatwierdzenie projektu scalania powoduje powstanie nowego stanu własności, a decyzja stanowi tytuł do jego ujawnienia w księgach wieczystych. Przywołany w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przepis art. 35 ust 3 , w myśl którego decyzja o scalenie gruntów, wydana w trybie określonym w ust 1, zastępuje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości , w świetle art. 55 ustawy, zawartego w jej przepisach przejściowych i końcowych, miał zastosowanie do decyzji zatwierdzających projekt scalenia lub wymiany gruntów wydawanych na podstawie obowiązującej od dnia 6 kwietnia 1982r ustawy z dnia 26 marca 1982r o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz. U. Nr 11, poz. 80 z późn. zm.). Dopiero bowiem z mocą od dnia 1 lipca 1989r ( tj. od dnia wejścia w życie zmian wprowadzonych art. 55 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, winna określać przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wbrew stanowisku organów administracji do elementów decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia wydanej na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 1968r o scalaniu i wymianie gruntów , nie należało określenie przebiegu granic nieruchomości scalonych. Wynika to z treści art. 2 ust 2 pkt 3 dekretu z dnia 13 września 1946r o rozgraniczeniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 53, poz. 298 ze zm.), który uchylony został dopiero przez ustawę z 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( art. 58 pkt 1). Powołany przepis stanowił, że rozgraniczenie z urzędu przeprowadza się m. in. przy przeprowadzeniu scaleń lub parcelacji nieruchomości i w związku z przebudową ustroju rolnego. Takiej decyzji akta postępowania administracyjnego nie zawierają. Przede wszystkim, wadliwe jest jednak stanowisko prawne organów obu instancji, wedle którego stan prawny powstały w następstwie rozgraniczenia nieruchomości, wyłącza - czyni bezprzedmiotowym - postępowanie o ponowne rozgraniczenie nieruchomości. Jak wyżej wskazano przesłanką postępowania rozgraniczeniowego, jest spór o zasięg prawa własności. Uprzednie rozgraniczenie nieruchomości nie wyłącza powstania takiego sporu na przyszłość, nawet jeśli tylko jeden z właścicieli sąsiadujących nieruchomości kwestionuje przebieg granic. Z tych względów organy winny były kontynuować wszczęte postępowanie o rozgraniczenie , skoro wniosek o rozgraniczenie nie został cofnięty. Stan prawny wynikający z ewentualnego rozgraniczenia przeprowadzonego z urzędu przy scalaniu gruntów, stanowi zgodnie z art. 153 kod. cyw. pierwszoplanowe, materialno prawne kryterium rozgraniczenia. Dopóki możliwe jest ustalenie granic na podstawie stanu prawnego, niedopuszczalne jest rozgraniczanie według stanu ostatniego spokojnego posiadania, czy "wszelkich okoliczności". Brak było zatem przesłanki "bezprzedmiotowości" dla umorzenia postępowania z tej przyczyny, że obecne rozgraniczenie wedle stanu prawnego pokrywałoby się z rozgraniczeniem przy scalaniu gruntów. Trzeba zresztą wskazać, że akta nie obrazują zasięgu prawa własności działki [...] według stanowiska skarżącego, mimo, że ustalenia organów odwołują się do wyników postępowania wyjaśniającego, prowadzonego po wszczęciu postępowania. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 §1 pkt 1 Lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Wobec treści zaskarżonej decyzji, brak było przesłanek do zastosowania art. 152 ustawy. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 ustawy.