II SA/Kr 306/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : AWSA Inga Gołowska (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia 10 marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania; skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją z [...] grudnia 2004 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 4 pkt 9b1 w związku z art. 128 ust.1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1, 2, 3, 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 73 ust. 2, 4, 5 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) i art. 104 kpa orzekło o : - ustaleniu na rzecz J.M. odszkodowania w wysokości 84.664 zł za udział w wysokości - części nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr 1 o pow. 0,0608 ha obr. [...]. ewid., objętej Kw [...] - zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej - ul. [...] w K. , której własność nabyło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Miasto K. - miasto na prawach powiatu, zgodnie z decyzją Wojewody z dnia [...] 2002 r. nr [...]; - wypłacie ustalonego odszkodowania na rzecz J.M. poprzedniego współwłaściciela w - części tej nieruchomości i zobowiązaniu Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu, reprezentującego Skarb Państwa, do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna, a także o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania; - odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz J.M. odszkodowania za pozostały udział w wysokości 1/2 części nieruchomości, który w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowił własność W.S. , E.S. , A.S. (spadkobierców T.S. z d. M). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.M. , który podał, że decyzja Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu z dnia [...] stycznia 2004 r. znak: [...] jest w zakresie ustalenia właściciela działki nr 1 "niezgodna z decyzją Wojewody z dnia [...] 2002 r. nr [...] ", gdyż w chwili przejęcia przez Miasto K. , przedmiotowa działka stanowiła własność J.M. . Dodatkowo skarżący wskazał, że ustalenia odszkodowania na rzecz W.S. , A.S. i E.S. podważałoby ustalenia aktu notarialnego Rep.[...] z dnia [...] 2001 r. dotyczącego umowy działu spadku i zniesienia współwłasności. Wojewoda decyzją z [...] marca 2005 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że decyzja wymagała uchylenia, ale z innych powodów niż podniesione w odwołaniu. Organ II instancji wskazał, że decyzja została wydana w pierwszej instancji przez Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. , działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu, zaś podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania byłby Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. , będący równocześnie stroną przedmiotowego postępowania. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu II instancji ma zatem zastosowanie stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników Urzędu Miasta. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 kpa). W tej sytuacji znajdą odpowiednie zastosowanie postanowienia art. 26 § 2 kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że pogląd prawny prezentowany w wyżej opisanej uchwale znajduje zastosowanie również w postępowaniu o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w przypadku ustalenia przez prezydenta miasta na prawach powiatu odszkodowania za nieruchomość stanowiącą obecnie własność miasta na prawach powiatu. Stosownie bowiem do brzmienia ust. 2 art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie, a zatem Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu, pełniący funkcję starosty, będzie podlegał wyłączeniu na zasadach określonych w K.p.a., gdyż nie może on orzekać o własności swojego miasta. W zaistniałej sytuacji, postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], Wojewoda wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, przez błędne ustalenie, iż organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy o odszkodowanie nie jest Prezydent Miasta K. , a Wojewoda , który wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Starostę K. , co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 4 pkt 9b1 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 92 ust. 2 oraz 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 26 § 2 kpa. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 509 kc w zw. z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - przez odmowę przyznania skarżącemu pełnego odszkodowania, tj. za utratę prawa własności całej nieruchomości, a nie jedynie udziału o wielkości -, pomimo że skarżącemu przysługiwało roszczenie o domaganie się powyższego odszkodowania w całości. Skarżący podniósł, że w dacie [...] sierpnia 2001 r. dokonał w formie prawem przewidzianej, tj. w postaci aktu notarialnego wraz z pozostałymi współwłaścicielami m.in. przedmiotowej działki, działu spadku wraz ze zniesieniem współwłasności. Umową tą został objęty cały majątek spadkowy po T.S. , a strony umowy działały w dobrej wierze regulując kwestie związane ze zniesieniem współwłasności, gdyż Wojewoda stwierdził, iż nieruchomość ta przeszła na rzecz Miasta K. dopiero decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Nie można więc przyjąć, że umowa zawarta między stronami przed ujawnieniem prawa własności miasta w księdze wieczystej nie wywiera między nimi żadnych skutków prawnych. Skoro w chwili zawierania umowy jej strony nie wiedziały, że działka do nich już nie należy, ale uzyskały prawo do odszkodowania to należało tłumaczyć umowę tak, aby najpełniej uwzględnić jej cel oraz wolę i zamiar stron. Oznacza ona, że zbywcy przenieśli na nabywcę, tj. skarżącego roszczenie do odpowiedniego organu administracji o wypłatę odszkodowania za należną własność. Organ administracji prowadzący postępowanie wiedział o treści umowy. Przelew wierzytelności przez właściciela jest w tej sprawie dopuszczalny i brak podstaw faktycznych i prawnych by skarżącemu odmawiać wypłaty należnego mu odszkodowania. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2007 r. wydanym do sygn. akt: II SA/Kr 573/05, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji oraz postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2005 r. znak: [...]. Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości fakt, że działka ozn. nr 1 o pow. 0,0608 ha obr. [...]. ewid. K. m. K. została zajęta pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej - ul. [...] w K. i stała się z mocy prawa własnością Miasta K. - miasta na prawach powiatu z dniem 1 stycznia 1999 r., co zostało stwierdzone ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr: [...], na podstawie której dokonano stosownego wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Właścicielem przedmiotowej działki objętej aktualnie księgą wieczystą nr Kw [...] jest Miasto K. - miasto na prawach powiatu. Jak, wynika z akt sprawy i co jest bezsporne w dniu [...],sierpnia 2001 r. w Kancelarii Notarialnej przed notariuszem W.S, został zawarty akt notarialny do Rep [...] - umowa działu spadku i zniesienia współwłasności pomiędzy J.M. , W.S., , A.S. i E.S. . Umową tą m.in. została objęta działka ozn. nr 1 którą otrzymał w całości na własność J.M. będący dotychczas jej współwłaścicielem w połowie. Stosownego wpisu w Kw [...] obejmującej m.in. przedmiotową działkę dokonano w dniu [...] maja 2005 r., a zatem przed ujawnieniem wpisu prawa własności Miasta K. Na tle powyższych okoliczności rysują się dwie zasadnicze kwestie będące przedmiotem kontrowersji, mianowicie 1) czy odmowa ustalenia odszkodowania i wypłaty odszkodowania za drugą połowę przedmiotowej działki jest zasadna wobec treści art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz 2) czy Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu podlega wyłączeniu w sprawie o ustalenie odszkodowania i jego wypłaty za działkę zajętą pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej, którą nabyło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Miasto K. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że postępowanie administracyjne o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia pod drogę publiczną działki ozn. nr 1 o pow. 0,0608 ha zostało wszczęte wskutek wniosku J.M. , jako jej b. właściciela, złożonego w przewidzianym prawem terminie, w trybie przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem (ust. 1), które będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. (ust 4). Podstawą zaś do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Zgodnie zaś z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1). Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje, W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Umowa notarialna z dnia [...] sierpnia 2001 r., o dziale spadku wraz ze-zniesieniem współwłasności, funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołała określone w niej skutki w sferze cywilnoprawnej, kształtując zgodnie z wolą stron ich stosunki własnościowe. Przedmiotowa działka przypadła w całości skarżącemu J.M. Oznacza to, że całość odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną (ul. [...]) działkę należy ustalić i wypłacić jej właścicielowi, którego prawo było ujawnione w księdze wieczystej przed wpisem dokonanym na podstawie ostatecznej decyzji wojewody o przejściu własności nieruchomości, którym był J.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że kwestia związana z wyłączeniem Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu od orzekania o wysokości i wypłacie odszkodowania, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Nie ma bowiem zastosowania w przedmiotowej sprawie przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03, która dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przedmiotem zaś postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie jest ustalenie i wypłata odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość pod drogę publiczną. Właściwym przeto organem do ustalenia wysokości odszkodowania i jego wypłaty z mocy przepisów "art. 4 pkt. 9b" (winno być pkt 9b1) w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i z mocy art. 73 ust. 2 powołanej wyżej ustawy - Przepisy wprowadzające (....) jest Prezydent Miasta K. Nie było więc potrzeby wyznaczania Starosty K. do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za przejętą działkę. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzje wydane w sprawie oraz postanowienie o wyznaczeniu Starosty , wskazując, że takie rozstrzygnięcie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w myśl art. 135 powołanej ustawy, stosownie do przepisów art. 73 ust. 5 ustawy - Przepisy wprowadzające (..) oraz art. 130 i 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W.S, , A.S. i E.S. , zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż całość odszkodowania za utratę własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 , obr. [...], jedn. ewid. [...] zajętą pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej ul. [...] w K. należy ustalić i wypłacić jej właścicielowi, którego prawo było ujawnione w księdze wieczystej przed wpisem dokonanym na podstawie ostatecznej decyzji wojewody z dnia [...] 2002 r., tj. J.M. , co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wywłaszczonymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. byli: J.M. w -części oraz spadkobiercy T.S. w 1/6 części; b) błędną wykładnię art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez ustalenie, iż całość odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną nieruchomość należy ustalić i wypłacić jej właścicielowi, którego prawo zostało ujawnione bezpośrednio przed wpisem w księdze wieczystej własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego dokonanym na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, a w konsekwencji przyznanie decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2002 r. skutku konstytutywnego; c) niewłaściwe zastosowanie art. 5 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, tj. błąd subsumcji polegający na uznaniu, iż nabycie działki nr 1 , obr.[...]. ewid. K. przez J.M. na mocy umowy z dnia [...] 2001 r. jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, podczas gdy rodzaj oraz sposób dokonania przez strony czynności prawnej wskazują, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nabywca nie może skorzystać z ochrony przewidzianej w art. 5 wskazanej ustawy. d) błędną wykładnię art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) w związku z art. 4 pkt 9b1 oraz art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez uznanie, iż organem właściwym do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za utratę własności przedmiotowej nieruchomości jest Prezydent Miasta K. , co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w sprawie dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz, a także jako pracownik urzędu miasta jednocześnie sprawujący funkcję starosty powinien podlegać wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której jest stroną; 2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ wynik sprawy: a) art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 1027 K.c. poprzez pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego, tj. postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] 1989 r. o stwierdzeniu nabycia spadku, a przyznanie kluczowej mocy dowodowej i oparcie rozstrzygnięcia sprawy na umowie działu spadku i zniesienia współwłasności z dnia [...]sierpnia 2001 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 obr. [...]. ewid. K. zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej ul. [...] w K. w dniu 31 grudnia 1998r., zgodnie z treścią przedmiotowego postanowienia, byli spadkobiercy T.S. z d. M. , tj. W.S. w 1/6 części, A.S. w 1/6 części, E.S., w 1/6 części; b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku w jaki sposób i z jakim skutkiem prawnym nieruchomość, która została zajęta pod drogę publiczną i w związku z czym jej własność przeszła z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po dniu 1 stycznia 1999 "może zostać skutecznie zbyta przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej" na rzecz osoby trzeciej, podczas gdy skarżący nie byli wpisani w księdze wieczystej. W oparciu o powyższe zarzuty W.S,. , A.S. i E.S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2005 r. oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm prawem przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że orzeczenie WSA narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w sposób uzasadniający jego uchylenie i przedstawiono argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Wojewoda zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: - przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i cl ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie, że postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] wyznaczające Starostę K. jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy narusza przepisy art. 4 pkt 9b1 i art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 73 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, - przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] naruszają przepis art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez przyjęcie, że całość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną należy ustalić i wypłacić właścicielowi, którego prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej przed wpisem dokonanym na podstawie decyzji wojewody stwierdzającej przejście jej własności na rzecz Miasta K. - miasta na prawach powiatu. Mając powyższe na uwadze Wojewoda wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2007 r. w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. J.M. w odpowiedzi na skargi kasacyjne wnosił o ich oddalenie, stwierdzając, że podtrzymuje w całości swoje zarzuty zawarte w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt l OSK 1825/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąd l instancji błędnie uznał, ze brak było podstaw do przyjęcia, że Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu podlegał wyłączeniu od orzekania w sprawie. Sąd uznał, że właściwym organem do ustalenia wysokości odszkodowania i jego wypłaty z mocy przepisów art. 4 pkt 9b1 w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i z mocy art. 73 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające jest Prezydent Miasta K. , nie było więc potrzeby wyznaczania Starosty do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za przejętą działkę. Sąd II instancji przechodząc do rozważenia kwestii wiążącej się z zagadnieniem statusu prawnego gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w pierwszej instancji, nawiązał do stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r.,, sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, w której przyjęto, że "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". W uchwale tej podniesiono, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna stroną postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rolę organu decyzyjnego ustawodawca powierzył staroście, niezależnie od tego czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Zatem gminie, o ile jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, została wyznaczona rola strony. Skoro Gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta będąc jednocześnie starosta w znaczeniu funkcjonalnym - staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu Gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpatrujący. Takie stanowisko doprowadziło Naczelny Sąd Administracyjny do podjęcia powołanej uchwały, którą skład orzekający podziela. Z oczywistych względów zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że stanowisko wyrażone w powyższej uchwale, dotyczącej spraw o zwrot nieruchomości nie ma bezpośredniego zastosowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające nieruchomość. Jednakże w rozpoznawanej sprawie wystąpiła analogiczna sytuacja, prowadząca do wniosku, że Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu winien być wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa od jej rozpoznania. Sąd II instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta K. - miasta na prawach powiatu, a więc Miasto to jest stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem właściwym do rozpoznania tej sprawy jest starosta. W myśl art. 4 pkt 9b1 ilekroć w tej ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Prezydent miasta na prawach powiatu występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący gminę na zewnątrz (art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Stosownie do art. 31 tej ustawy kieruje on bieżącymi sprawami miasta na prawach powiatu i reprezentuje je na zewnątrz. Do zapłaty zaś odszkodowania obowiązany jest Prezydent Miasta K. -miasta na prawach powiatu reprezentujący Skarb Państwa. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację skarżącym kasacyjnie, że w powyższej sytuacji Prezydent Miasta K. utracił zdolność do orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, gdyż jego udział w postępowaniu, a następnie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia wywoływałoby wątpliwości co do jego bezstronności. Pogląd wyrażony w powołanej wcześniej uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r. dotyczący sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości gminnej może więc mieć odpowiednie zastosowanie do spraw dotyczących odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające. Stroną niniejszego postępowania jest były właściciel i Miasto K. - miasto na prawach powiatu. Sąd II instancji podał, że prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz, a także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu, nie może bowiem jednocześnie występować w sprawie jako strona i organ rozpoznający tę sprawę. Powyższe okoliczności powodują, iż uznać należało, że prawidłowo Wojewoda uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia - wyłączając Prezydenta Miasta K. od udziału w sprawie i wyznaczając do załatwienia sprawy Starostę K. Na marginesie dodać należy, że analogiczne stanowisko jak w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zajął w sprawach dotyczących odszkodowania za działki wydzielone pod drogi przejęte na własność miasta na prawach powiatu na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt l OSK 607/08 i z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt l OSK 1286/08 - niepublikowane). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargi kasacyjne uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Sąd ten ponownie rozpoznając sprawę ze skargi J.M. winien mieć na uwadze dokonaną niniejszym wyrokiem wykładnię przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jeśli zaś Sąd nie dopatrzy się niezgodności decyzji lub postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującymi prawa materialnego bądź procesowego, to skargę oddala na zasadzie art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, któremu sprawa została przekazana, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Konsekwencją uchylenia zaskarżonego orzeczenia jest powrót do sytuacji, która istniała przed wydaniem orzeczenia przez Sąd l instancji. Uchylenie wyroku Sądu l instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozbawia skutków prawnych wydane orzeczenie zatem aktualnie Sąd l instancji rozpoznający niniejszą sprawę nie jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uchylonym wyroku z dnia 29 maja 2007r. sygn. akt: II SA/Kr 573/05. Analiza akt przeprowadzonego postępowania oraz zarzutów skargi doprowadziły Sąd do przekonania , iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie Istota sporu pomiędzy Skarżącym a organem koncentruje się wokół zagadnienie czy w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy, skoro sprawa ta dotyczy odszkodowania za nieruchomość, którą Miasto K. na prawach powiatu nabyło z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzajże ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa Przepisy wprowadzające"). Dokonując analizy powyższej kwestii w pierwszej kolejności należy rozważyć status prawny gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w pierwszej instancji. W tym celu niezbędnym jest odwołanie się do stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, w której przyjęto, że ,,w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna stroną postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Jeśli chodzi o sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości rolę organu decyzyjnego ustawodawca powierzył staroście, niezależnie od tego czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Zatem gminie, o ile jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, została wyznaczona rola strony. Skoro Gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta będąc jednocześnie starosta w znaczeniu funkcjonalnym - staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu Gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpatrujący. Takie stanowisko doprowadziło Naczelny Sąd Administracyjny do podjęcia powołanej uchwały, którą skład orzekający podziela. Pogląd prawny wyartykułowany w powyższej uchwale, dotyczącej spraw o zwrot nieruchomości nie ma bezpośredniego zastosowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające nieruchomość ale w sprawie wystąpiła analogiczna sytuacja, która prowadzi do wniosku, że Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu winien być wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. od jej rozpoznania. Przedmiotowa bowiem nieruchomość z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta K. - miasta na prawach powiatu, a więc Miasto to jest stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem właściwym do rozpoznania tej sprawy jest starosta. Zgodnie z art. 4 pkt 9b1 ilekroć w tej ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Prezydent miasta na prawach powiatu występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący gminę na zewnątrz (art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Stosownie do art. 31 tej ustawy kieruje on bieżącymi sprawami miasta na prawach powiatu i reprezentuje je na zewnątrz. Do zapłaty zaś odszkodowania obowiązany jest Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu reprezentujący Skarb Państwa. Oznacza to, że Prezydent Miasta K. utracił zdolność do orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, gdyż jego udział w postępowaniu, a następnie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia wywoływałoby wątpliwości co do jego bezstronności. Pogląd wyrażony w cytowanej powyżej uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r. dotyczący sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości gminnej może więc mieć odpowiednie zastosowanie do spraw dotyczących odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające. Stroną niniejszego postępowania jest były właściciel i Miasto K. - miasto na prawach powiatu. Dodatkowo należy podnieść, że Prezydent miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz, a także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu, nie może bowiem jednocześnie występować w sprawie jako strona i organ rozpoznający tę sprawę. Uwzględniając powyższe okoliczności należy stwierdzić, że Wojewoda prawidłowo uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia - wyłączając Prezydenta Miasta K. od udziału w sprawie i wyznaczając do załatwienia sprawy Starostę K. . (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt l OSK 607/08 i z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt l OSK 1286/08 -niepublikowane). Decyzja w pierwszej instancji wydał Dyrektor Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. , działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu, zaś podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania byłby Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. , będący równocześnie stroną przedmiotowego postępowania. W przedmiotowej sprawie Wojewoda w pełni zasadnie przyjął, że w sprawie ma zatem zastosowanie stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników Urzędu Miasta. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 kpa). W tej sytuacji znajdą odpowiednie zastosowanie postanowienia art. 26 § 2 kpa. Podkreślenia wymaga również i ta okoliczność, że Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2005r. nr [...] wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności Sąd nie stwierdził naruszeń prawa materialnego ani procesowego, które dyskwalifikowałyby zaskarżone decyzje. Wobec powyższego uznano, że skarga J.M. jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Co do kosztów postępowania należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 02 grudnia 2008r. wydanego do sygn. akt: l OSK 1825/07 uznał, że okoliczności sprawy uzasadniają stwierdzenie, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a i odstąpił od zasądzenia od J.M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.