II SA/Kr 3061/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005 r sprawy ze skargi T.B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 listopada 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Pismem z dnia 14 maja 2002 r. T.B. wystąpił o stwierdzenie, że choroba na jaką cierpi jest chorobą zawodową. Wskazał, że w czasie zatrudnienia stale pozostawał w pomieszczeniach, gdzie były opary, szkodliwe gazy i zmiany temperatury. Według niezakwestionowanego zaświadczenia wydanego przez PKP SA, Zakład Informatyki Kolejowej z dnia [...] 2001 r., nr [...] — T.B zatrudniony był na stanowisku kuchmistrza w Ośrodku Wczasów Wagonowych (od [...] do [...] 1972 r.), na stanowiskach kuchmistrza, starszego rzemieślnika i kucharza w stołówce PKP (od [...] 1972 r. do [...] 1997 r.), zaś w następnym okresie do przejścia na rentę z dniem [...] 2000 r. jako robotnik na Stacji Rejonowej i w Zakładzie Teleinformatyki Kolejowej W aktach sprawy znajdują się wyniki pomiarów w latach 1992 -1993, wskazujące, że T. B. pracował w stałym narażeniu na tlenek węgla. [...] 1992 r. i [...] 1992 r. stężenie było niższe od najwyższego dopuszczalnego, natomiast [...] 1992 r., [...] 1993 r. i [...] 1993 r. maksymalny dopuszczalny poziom stężenia tlenku węgla był przekroczony ponad dwukrotnie. W dniu 22 maja 2002 r. lekarz w Poradni Gruźlicy i Płuc Wojskowego Szpitala Klinicznego skierował T. B.na konsultację do Poradni Chorób Zawodowych w związku z rozpoznaniem przewlekłej obturacyjnej choroby płucnej. W dniu [...] 2002 r. lekarz Kolejowego Ośrodka Medycyny Pracy skierował do Powiatowego Inspektora Sanitarnego wniosek o przeprowadzenie dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy z uwzględnieniem narażenia na gazowe i pyłowe zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego. Powodem wystąpienia z tym wnioskiem było podejrzenie u T. B. choroby zawodowej "przewlekłej obturacyjnej choroby płuc". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wypełnił formularz postępowania wyjaśniającego w związku ze zgłoszonym podejrzeniem choroby zawodowej. Natomiast w aktach sprawy nie ma dowodu, aby na tym etapie skarżący został poddany badaniom lekarskim. W dniu [...] 2002 r. lekarz Kolejowego Ośrodka Medycyny Pracy wydał orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej przewlekłej obturacyjnej choroby płuc. Odnotowano tam pracę w środowisku, w którym stężenie tlenkiem węgla było wyższe od dopuszczalnego. Następnie w orzeczeniu tym napisano: W posiadanej dokumentacji lekarskiej brak jest potwierdzenia istnienia u Pana B.niewydolności oddechowej o parametrach spirometrycznych umożliwiających rozpoznanie choroby zawodowej. Zgłaszane przez pacjenta i lek. kierującego schorzenie nie spełnia warunku wskazania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wykonywanymi czynnościami zawodowymi a istniejącym u Pana B.schorzeniem dróg oddechowych, tak więc brak jest podstaw do rozpoznania u w/w schorzenia zawodowego. Na żądanie strony, badania przeprowadzili lekarze Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego dochodząc do konkluzji, że brak jest podstaw do rozpoznania przewlekłego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego. Układ oddechowy wykazuje pełną wydolność. Rozpoznano u T. B. przewlekłe zapalenie oskrzeli, ale w ocenie orzekających lekarzy wykluczona jest zawodowa etiologia choroby. Czynnikiem chorobotwórczym nie mógł być tlenek węgla. Uznano, że jest to efekt infekcji nie związanej z pracą zawodową. Odnotowano również zmiany w płucach będące skutkiem gruźlicy płuc przebytej przez T.B. w 1967 r. Decyzją z dnia [...] 2003 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u T.B choroby zawodowej przewlekłego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego. Jako podstawę prawną powołano art.5 ust.4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. 1998, nr 90, poz.575 ze zm.), § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), art.104 K.p.a. W uzasadnieniu zrelacjonowano przebieg zatrudnienia T.. W okresie zatrudnienia w PKP nie stwierdzono narażenia zawodowego na ponadnormatywne zapylenie lub czynniki o działaniu drażniącym drogi oddechowe. Powołano się również na negatywne dla strony orzeczenia Kolejowego Ośrodka Medycyny Pracy oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego W odwołaniu T. B. zakwestionował zgodność decyzji organu I instancji z przepisami rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Domagał się uznania, że cierpi na chorobę zawodową. Wskazuje na trzy grupy schorzeń, tj. przewlekłe choroby oskrzeli wywołane działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegające z odczynami zapalno-wytwórczymi w płucach (pkt 3 załącznika do rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych), przewlekłe zanikowe, przerostowe i alergicznie nieżyty błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy, wywołane działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym (pkt 6 wykazu) i choroby zakaźne i inwazyjne (pkt 11). T.B. twierdził, że czynniki występujące w jego środowisku pracy (tj. pary, szkodliwe gazy, wilgoć i zmiany temperatur) są uznanymi czynnikami szkodliwymi uzasadniającymi stwierdzenie choroby zawodowej. Odwołanie zawiera też żądanie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego [dosłownie strona napisała w odwołaniu: wnoszę o bezsporne dokonanie dochodzenia]. W zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymano decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną powołano art.5 ust.4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. 1998, nr 90, poz.575 ze zm.), § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132, poz.1115), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. Uznano że T.B. był badany w dwóch uprawnionych jednostkach diagnostycznych. Przytoczono rozpoznania i konkluzje zawarte w obu orzeczeniach lekarskich. Tlenek węgla nie należy do substancji o działaniu drażniącym, Nie stwierdzono chorób objętych pkt 3 i 4 wykazu. Chorobę zakaźną można zakwalifikować do chorób zawodowych tylko u osoby pracującej w warunkach stwarzających zagrożenie zetknięcia się z taką chorobę, co nie miało miejsce w przypadku T. B. . Z tego względu organ administracyjny odmówił stwierdzenia choroby zawodowej u T. B. W skardze do sądu administracyjnego T.B, akcentuje, że praca w środowisku w którym stężenie tlenku węgla było większe od dozwolonego uzasadnia stwierdzenie choroby zawodowej. Tymczasem wpływ tego czynnika na zdrowie skarżącego nie był badany przez lekarzy w toku postępowania. Skoro lekarze nie stwierdzili braku niewydolności układu oddechowego, mimo że według T.B. cierpi on na tą chorobę, to znaczy że badania nie zostały przeprowadzone w stopniu wystarczającym. Uznanie, że zmiany radiologiczne są konsekwencją przebytej gruźlicy również jest wadliwe, albowiem w tym zakresie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje 1) Najpoważniejszym uchybieniem, jakiego dopuściły się organy obu instancji, jest brak dwukrotnego badania lekarskiego wykonanego specjalnie do wykorzystaniu przy załatwianiu sprawy z zakresu administracji publicznej, tj. choroby zawodowej T. B., pomimo że strona tego żądała. Organy administracyjne dopuściły się więc naruszenia § 8 i 9 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Orzeczenie Kolejowego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] 2002 r. powołuje się jedynie na posiadaną dokumentację medyczną, a nie na własne badania stanu zdrowia strony. Orzeczenie to było rezultatem skierowania strony przez lekarza Wojskowego Szpitala Klinicznego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej przewlekłej obturacyjnej choroby płuc. Na podstawie dokumentacji przedłożonej Sądowi należy odnotować, że to skierowanie na badania nie spowodowało przeprowadzenie udokumentowanych badań przez Kolejowy Ośrodek Medycyny Pracy Braku tego nie mogą konwalidować staranne badania w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, na zakończenie których dokonano opisu badań i konkluzji. Brakuje w sprawie badania przez drugi ośrodek, czyli nie został spełniony wymóg orzekania w sprawie określony przez bezwzględnie obowiązujące §§ 8 i 9 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Nie jest to tylko wymóg wyłącznie formalny, lecz nakaz racjonalizacji postępowania wyjaśniającego tj. umożliwienie skonfrontowania ze sobą orzeczeń dwóch grup lekarzy, odrębnie badających stronę. Wydane na takiej podstawie decyzje są dotknięte wadą niewystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego (art.7 i art.77 K.p.a.). 2) Równie wadliwa jest ocena roli, jaką w postępowaniu administracyjnym odegrały orzeczenia lekarskie. Są to ekspertyzy sporządzone przez specjalistów, które nie załatwiają sprawy (wbrew temu co wynika z decyzji organu I instancji), lecz mają być podstawą dla samodzielnego rozstrzygnięcia organów administracyjnych. Orzeczenia lekarskie muszą być zweryfikowane przez organ administracyjny, jak każdy materiał dowodowy pod względem przydatności i kompletności, wiarygodności i mocy dowodowej (art.80 K.p.a). Dlatego organy administracyjne zobowiązane były odnotować zdecydowanie niewystarczającą przydatność dowodową orzeczenia lekarskiego Kolejowego Ośrodka Medycyny Pracy i zażądać jego uzupełnienia, bądź zwrócić się do innego ośrodka o ocenę zdrowia strony, niezależnie od skierowania strony na badania w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego 3) Organ administracyjny I instancji poinformował stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie (pismo z dnia [...] 2003 r.), ale bez pouczania strony o prawie do składania wniosków dowodowych i prawie do ustosunkowania się do zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego, które zostaną rozważone przez organ przy wydawaniu decyzji. Naruszono w ten sposób prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art.10 § 1 K.p.a.), obowiązek organu administracyjnego czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości swoich uprawnień procesowych przed wydaniem decyzji art.9 zd.2 K.p.a.), obowiązek organu administracyjnego wyjaśnienia motywów przygotowywanej decyzji i przekonywania strony, że decyzja jest trafna merytorycznie i zgodna z prawem (art.8 K.p.a.) 4) Po otrzymaniu odwołania, organ administracyjny II instancji wydał decyzję, bez kontaktowania się ze stroną. W aktach sprawy przekazanych Sądowi brak dowodu, że przed wydaniem decyzji II instancji poinformowano stronę o miejscu i czasie zapoznania się z materiałem dowodowym mającym być podstawą wydania decyzji. Nie pouczono strony o prawie do składania wniosków dowodowych i prawie dc ustosunkowania się do zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego, które zostaną rozważone przez organ przy wydawaniu decyzji, ani o kompetencji organu II instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i uzyskania dodatkowych dowodów w sprawie. Powyższe naruszenia procedury są tym bardziej istotne w niniejszej sprawie, gdyż takich samych uchybień dopuścił się organ I instancji, więc organ odwoławczy miał obowiązek wyeliminować te braki z postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie choroby zawodowej T.B. W konsekwencji organ II instancji naruszył: prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art.10 § 1 K.p.a.), obowiązek organu administracyjnego czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości swoich uprawnień procesowych przed wydaniem decyzji (art.9 zd.2 K.p.a.), obowiązek organu administracyjnego wyjaśnienia motywów przygotowywanej decyzji i przekonywania strony, że decyzja jest trafna merytorycznie i zgodna z prawem (art.8 K.p.a.).) 5) Art.8, art.9 i art.107 § 7 K.p.a. nakazują, aby decyzja możliwie najlepiej wyjaśniała okoliczności istotne w sprawie. Powinna być napisana w ten sposób, aby możliwa była jej kontrola przez stronę i sąd pod względem spełnienia wymogów proceduralnych określonych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro więc strona, wnioskiem z dnia [...] 2002 r., domagała się stwierdzenia choroby zawodowej z powodu swych dolegliwości w oddychaniu i poruszaniu się, lekarz kieruje stronę na badania z podejrzeniem "przewlekłej obturacyjnej choroby płuc — to obowiązkiem organów administracyjnych jest uzyskanie od lekarzy wyraźnego, możliwie precyzyjnego i należycie udokumentowanego stwierdzenia, że ubiegający się o stwierdzenie przewlekłej obturacyjnej choroby płuc nie cierpi na tą właśnie chorobę. W przeciwnym wypadku strona nie posiadająca specjalistycznej wiedzy lekarskiej zostaje pozbawiona możliwości korzystania z ustawowego uprawnienia (art.9, art.81 i art.107 § 3 K.p.a.) sprawdzenia czy jej wniosek dowodowy został uwzględniony i dowód został przeprowadzony. 6) Powyższe braki były istotnymi naruszeniami obowiązującej procedury administracyjnej i mogły one mieć bezpośredni wpływ na końcową decyzję. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt l lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U.: 2004, nr 162, poz 1692 i 2005, nr 94, poz.788).