II SA/Kr 3064/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie AWSA Beata Cieloch AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia z dnia 17.10.2002r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...] Starosta B. wydał pozwolenie na użytkowanie garażu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przez B. i M. S. na działce nr [...] przy ul. W. w B.. Pismem z dnia [...] czerwca 2002 r. S. P. zwrócił się do Wojewody K. z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...]. S. P. podniósł, że zalegalizowana samowola budowlana garażu na działce nr [...] przy ul. W. w B. dotyczy nieruchomości bezpośrednio graniczącej z jego działką, a garaż B. i M. S. bezpośrednio przylega do domu wnioskodawcy. Tymczasem ani o decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r., ani o wszczęciu postępowania w sprawie nie został on powiadomiony i nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym jako strona tego postępowania. Wnioskodawca wskazał ponadto, że o zgodzie na użytkowanie garażu wydanej przez Starostę B. dowiedział się z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. W aktach sprawy znajduje się kserokopia pisma z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. adresowanego do S. P., w którym poinformowano S. P., że Starosta B. w dniu [...] kwietnia 2000 r., znak: [...] wydał pozwolenie na użytkowanie garażu wybudowanego przez B. i M. S. na działce nr [...] przy ul. W. w B.. Na piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2002 r. znajduje się adnotacja opatrzona podpisem S. P., z której wynika, że otrzymał on powyższe pismo w dniu [...] maja 2002 r. Wojewoda Ś. decyzją z dnia 17 października 2002 r., znak: [...] działając na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2000 r, Nr 106, poz.1126 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania S. P. od decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2002 r., znak: [...] orzekającej o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...] udzielającej B. i M. S. pozwolenia na użytkowanie garażu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. W. [...] w B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Ś. podniósł, że z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. Starosta B. udzielił B. i M. S. pozwolenia na użytkowanie garażu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. W. [...] w B.. Decyzja stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] czerwca 2002 r. skierowanym do Wojewody Ś. (za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w B.) S. P. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją Starosty B. ponieważ, nie uznany przez organ pierwszej instancji za stronę nie brał udziału w tym postępowaniu. W swoim wniosku S. P. podniósł, iż o tym, że B. i M. S. mają zgodę na użytkowanie wydaną przez Starostę B. dowiedział się z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 r. będącego odpowiedzią na jego interwencję. Po przekazaniu wniosku S. P. według właściwości do organu pierwszej instancji, Starosta B. decyzją z dnia [...] września 2002 r. działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie ponieważ S. P. złożył swój wniosek po terminie przewidzianym przepisami art. 148 § 1 k.p.a. Od decyzji tej odwołał się S. P. domagając się jej uchylenia i podnosząc, że termin złożenia wniosku został zachowany, ponieważ z treści pisma z dnia [...] kwietnia 2002 r., które skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikało, iż był pominięty w postępowaniu jako strona, a więc wznowienie postępowania winno mieć miejsce z urzędu po piśmie z dnia [...] kwietnia 2002 r. Wojewoda Ś. stwierdził, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. W powołanym przepisie ustalone zostało, że wzruszenie decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie. Jednym z takich przypadków jest instytucja wznowienia postępowania, uregulowana w przepisach rozdziału 12 k.p.a. W ich świetle, właściwy organ jest zobowiązany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania po wystąpieniu łącznie następujących przesłanek: wniosek o wznowienie postępowania może złożyć osoba do tego legitymowana, musi on dotyczyć decyzji ostatecznej oraz musi występować przyczyna wznowienia postępowania wymieniona wart. 145 § 1 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej wart. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Brak choćby jednej z wymienionych przesłanek obliguje organ orzekający do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Decyzja taka oznacza, że z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia (tzn. badania czy rzeczywiście zachodzą) oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że S. P. podniósł w swoim wniosku, że o tym, że B. i M. S. mają zgodę na użytkowanie wydaną przez Starostę B. dowiedział się z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 r. będącego odpowiedzią na jego interwencję. W aktach sprawy znajduje się kserokopia pisma PINB w B. z dnia [...] maja 2002r., skierowanego do S. P., zawierającego informację, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2002 r. na działce nr [...] inwestor M. S. przedstawił pozwolenie na użytkowanie garażu wydane przez Starostę B. w dniu [...] kwietnia 2000 r, znak: [...]. Na piśmie tym istnieje odręczna adnotacja S. P., iż otrzymał je w dniu [...] maja 2002 r. Wojewoda Ś. stwierdził zatem, że S. P. powziął wiadomość o decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r. wydanej przez Starostę B. w dniu [...] maja 2002 r., zaś podanie o wznowienie postępowania wniósł do Starostwa Powiatowego w B. w dniu [...] czerwca 2002 r., a więc z uchybieniem miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Dlatego też Starosta B. rozpatrujący ww. wniosek obligowany był do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania skoro nie została spełniona jedna z przesłanek koniecznych do uruchomienia tego trybu wzruszenia decyzji. Odnosząc się do stanowiska S. P., że wznowienie postępowania winno mieć miejsce z urzędu po piśmie z dnia [...] kwietnia 2002 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej wart. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na decyzję Wojewody Ś. z dnia 17 października 2002 r, znak: [...] złożył S. P. zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a. polegającym na nieuwzględnieniu przy wydaniu decyzji obowiązku zawiadomienia skarżącego jako strony w procesie decyzyjnym, jak i w trakcie dochodzenia swoich praw przed organami administracji państwowej. Skarżący podniósł, że decyzja udzielająca B. i M. S. pozwolenia na użytkowanie garażu wybudowanego bez wymaganego prawem na budowę z naruszeniem prawa budowlanego na działce nr [...] przy ulicy W. [...] w B. jest niezgodna z prawem. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi S. P. wskazał, że B. i M. S. bez zezwolenia wybudowali na przylegającej do domu skarżącego działce budynek garażowy z betonowym stropem, który następnie zalegalizowali a ponadto przeprowadzili zmianę dachu w/w budynku w ten sposób, że powstał z tego balkon-taras w bezpośredniej bliskości okien w mieszkaniu skarżącego. W związku z tym skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wyjaśnienie sprawy i spowodowanie zaprzestania naruszania prawa. Po przeprowadzonej kontroli, z której protokołu skarżący nie podpisał ponieważ nie brał bezpośrednio udziału w oględzinach budynku, otrzymał odpowiedź, z której wynikało iż B. i M. S. otrzymali pozwolenie na użytkowanie garażu wybudowanego z naruszeniem prawa (ściana garażu jest pobudowana w granicy o długości 5m 25 cm o wysokości 2m i balkon 1.10 cm), o czym skarżący nie miał najmniejszego pojęcia, gdyż jest osobą w podeszłym wieku i nie ma rozeznania w tych sprawach. W tym stanie rzeczy skarżący zwrócił się o wyjaśnienie na czym polegać miało to pozwolenie, na co nie otrzymał merytorycznej odpowiedzi, a pismo skarżącego zostało skierowane do Starosty B. do załatwienia. Dopiero z pisma Starosty B. z dnia [...] czerwca 2002 r. skarżący dowiedział się o tym, że w przedmiotowej sprawie była wydana decyzja, wobec czego niezwłocznie pismem z dnia [...] czerwca 2002 r. zaskarżył tę decyzje i złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2000 r. Skarżący stoi na stanowisku, że datą, w której powziął wiadomość o tej decyzji jest właśnie dzień [...] czerwca 2002 r. S. P. podniósł też, że w niniejszej sprawie w procesie decyzyjnym pominięto przepisy prawa, "co nabiera charakteru działania prawa wstecz, ponieważ wydanie zaskarżonej decyzji naruszy prawo wówczas obowiązujące, rodzi możliwość modyfikowania go w zależności od zaistniałej sytuacji, co jest wyrazem braku poszanowania dla prawa". Działanie organów obydwu instancji narusza w ocenie skarżącego art. 7 i art. 8 k.p.a., gdyż po złożeniu odwołania skarżący oczekiwał, że argumenty w nim zawarte zostaną wnikliwie rozpatrzone. Jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w udzielanych wyjaśnieniach organów, które uwzględniały - w ocenie skarżącego -jedynie racje inwestora bez dokonania własnych niezależnych ustaleń i bez udzielania merytorycznych odpowiedzi. W ocenie skarżącego naruszając w toku postępowania art. 9 k.p.a., spróbowano wykorzystać to postępowanie do zastosowania argumentacji uchybienia miesięcznemu terminowi przewidzianemu w art. 148 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko skargi i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że nie jest zasadne twierdzenie skarżącego, że powziął wiadomość o decyzji Starosty B. udzielającej B. i M. S. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego garażu w dniu [...] czerwca 2002 r. W swoim wniosku o wznowienie postępowania skarżący poinformował bowiem, iż o ww. pozwoleniu dowiedział się ze skierowanego do niego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2002 r. i przedłożył na tę okoliczność kserokopię tego dokumentu. Z ww. pisma wynika jednoznacznie, że inwestor przedłożył pozwolenie na użytkowanie omawianego garażu wydane przez Starostę B. w dniu [...] kwietnia 2001 r., znak: [...]. Na piśmie tym widnieje odręczna adnotacja S. P., iż pismo otrzymał w dniu [...] maja 2002 r., a więc ten dzień należy przyjąć za datę powzięcia przez wnioskodawcę wiadomości o udzielonym B. i M. S. pozwoleniu na użytkowanie garażu. Organ odwoławczy podniósł, że nie jest zrozumiały zarzut skarżącego że przy wydawaniu decyzji Wojewody Ś. nie uwzględniono "obowiązku zawiadomienia skarżącego jako strony w procesie decyzyjnym" bowiem skarżący otrzymał zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w organie odwoławczym (KI-6), otrzymał także zaskarżoną decyzję, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru. Z kolei kwestia poprawności decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2000 r. nie była przedmiotem rozpatrywania organów administracji architektoniczno-budowlanej ani w trybie odwoławczym, ani w trybie nadzwyczajnym w związku z odmową wszczęcia postępowania wznowieniowego w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi S. P. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Ze względu na wskazaną wyżej zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że kontroli sądowej podlegała zaskarżona decyzja Wojewody Ś. z dnia 17 października 2002 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, a nie decyzja Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie garażu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przez B. i M. S. na działce nr [...] przy ul. W. w B.. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r, sygn. akt: FSK 2326/04). Art. 148 k.p.a. przewiduje zawity termin jednego miesiąca do wniesienia żądania wznowienia postępowania. Termin ten z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z powyższej regulacji, jak i utrwalonych poglądów orzecznictwa NSA wynika, że strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (w przedmiotowej sprawie o decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...]), ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (wyrok NSA z dnia 19.05.2000 r., l SA/Wr 1038/97, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 16.10.1998 r., III SA 2802/97, niepublikowany). Wnioskodawca wskazał w swoim wniosku z dnia [...] czerwca 2002 r. o wznowienie postępowania, że o zgodzie na użytkowanie garażu wydanej przez Starostę B. dowiedział się z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. Przy czym w aktach sprawy znajduje się kserokopia pisma z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. adresowanego do S. P., w którym poinformowano S. P., że Starosta B. w dniu [...] kwietnia 2000 r., znak: [...] wydał pozwolenie na użytkowanie garażu wybudowanego przez B. i M. S. na działce nr [...] przy ul. W. w B.. Na piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2002 r. znajduje się adnotacja opatrzona podpisem S. P., z której wynika, że otrzymał on powyższe pismo w dniu [...] maja 2002 r. Twierdzenia skarżącego, iż dopiero z pisma Starosty B. z dnia [...] czerwca 2002 r. dowiedział się on o decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2000 r, znak: [...] nie tylko nie są przekonujące, gdyż pozostają w sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak: [...] datowany na dzień [...] czerwca 2002 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego w B. w dniu [...] czerwca 2002 r., a więc po upływie jednego miesiąca od dnia [...] maja 2002 r., tj. dnia, w którym S. P. dowiedział się o tej decyzji W sytuacji, gdy wnioskodawca uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i termin ten nie został w przewidzianym prawem terminie przywrócony, organ administracji był zobligowany do zakończenia postępowania wznowieniowego w drodze odmowy wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania wykluczała dopuszczalność badania wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym oceny w tym zakresie argumentacji przedstawionej przez stronę. Nie można też uwzględnić zarzutu, iż zaistniały powody do wznowienia z urzędu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak bowiem wynika z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, następuje tylko na żądanie strony. W tym stanie rzeczy należało oddalić skargę S. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 17 października 2002 r., znak: [...] mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.