II SA/Kr 307/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. D. na decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia 20 grudnia 2019r., znak: [...] odmówił zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nr [...] z dnia 30 lipca 2010r., znak. [...], zmienionej ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia 5.03.201 Ir. znak. [...], zmienionej ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia 14.06.2020r. znak[...] zmienionej ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia 16.05.2013 znak. [...], zmienionej ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia 23.05.2014 znak. [...], zmienionej decyzją PINB nr [...] z dnia 30.04.2015 znak. [...], zmienionej decyzją PINB nr [...] z dnia 18.05.2016 znak. [...] w zakresie przedłużenia terminu wykonania nakazu zawartego w w/w decyzji. W uzasadnieniu podkreślono, iż w dniu 17 marca 2017r. E. i G. D. złożyli wniosek o zmianę ostatecznej decyzji PINB w K. Powiat Grodzki nr [...] z dnia 30.07.2010 znak. [...] w zakresie terminu wykonania robót budowlanych, poprzez ustalenie nowego terminu wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem docelowych schodów wewnętrznych na antresolę do dnia 31 marca 2018r. Wniosek uzasadnili niemożliwością wykonania wyznaczonych robót na dzień wskazany w decyzji tj. do dnia 31.03.2017r. ze względu na to, że antresole stanowią część wyodrębnionych własnościowo lokali mieszkalnych, pozostawionych do aranżacji dla przyszłych właścicieli tych lokali. Wskazali, że budowa przedmiotowych schodów stanowi część robót wykończeniowych podejmowanych samodzielnie przez właścicieli tych lokali, niezależnie od inwestorów budynku. Ze względu na przedłużenie się okresu sprzedaży lokali, jak i czasu prowadzenia robót wykończeniowych przez niektórych właścicieli lokali mieszkalnych, z przyczyn niezależnych od inwestorów, nie jest możliwe wykonanie robót w wyznaczonym terminie. Podano także, iż [...] sp.j. złożyła także wniosek o zmianę decyzji. Wg organu wnioskodawcy uzyskali już kilkukrotne przedłużenie terminu i obejściem art. 155 kpa byłoby przedłużenie go w nieskończoność, nadto złożono wniosek tuż przed upływem kolejnego terminu. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G. D. podkreślając, iż brak jest uzasadnionych podstaw do odmowy zmiany decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [...] dnia 14 grudnia 2020r. Znak[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2020, poz. 1333 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wniosku [...] Spółka Jawna i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, iż w toku postępowania odwoławczego ustalono, na podstawie odpisu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, że z dniem 26 lipca 2017r. tj. z dniem wykreślenia spółki z Krajowego Rejestru Sądowego nastąpiło rozwiązanie spółki [...] sp.j., a co za tym idzie ustał byt prawny tego podmiotu. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia, w tym przypadku jednego z wnioskodawcy, z powodu ustania bytu osoby prawnej, mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Ta okoliczność powoduje, że postępowanie w części dotyczącej wniosku spółki [...] spółka jawna jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, dlatego postępowanie administracyjne w części dotyczącej wniosku spółki należało umorzyć. Natomiast w zakresie drugiego wniosku organ odwoławczy podkreślił, iż kolejne wydłużenie terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 2010 r. nie znajduje uzasadnienia. Słuszny interes strony, na który powołuje się wnioskodawca, wskazując okoliczności wynikające z przedłużającego się okresu sprzedaży lokali mieszkalnych, z przyczyn niezależnych od inwestorów, nie może stanowić w nieskończoność przesłanki zmiany ostatecznej decyzji. Organ udzielając pozwolenia na użytkowanie z nałożeniem jednocześnie przedmiotowego obowiązku już postawił stronę w sytuacji uprzywilejowanej, nie tylko z tego powodu, że udzielił tego pozwolenia, lecz także z uwagi na to, że zakreślił stronie kilkumiesięczny termin na wykonanie tych robót. Wyznaczony termin był obiektywnie realny i umożliwiał stronie przeprowadzenie wszelkich niezbędnych czynności. Termin wykonania obowiązków, jak wyżej wskazano, był już sześciokrotnie przedłużany. W ciągu 7 lat, tj. od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie aż do dnia upływu ostatnio wyznaczonego terminu tj. 28.03.2017r. obowiązek nie został przez odwołujących się wykonany. Kilkakrotnie składane wnioski o zmianę terminu zmierzają w istocie do uniknięcia wykonania nałożonych obowiązków, które to działania nie mogą być uznane za podejmowane w interesie społecznym. Uwzględnienie żądania wnioskodawców powodowałoby utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem (dalsze użytkowanie obiektu mimo obowiązku dostosowania go do stanu zgodnego z projektem budowlanym) przez okres, który pod znakiem zapytania stawiałby wykonanie decyzji ostatecznej z dnia 30 lipca 2010 r. Stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa) jest pod szczególną ochroną prawa. Interes społeczny przemawia za tym, aby były one niezwłocznie wykonywane. To zachowanie wnioskodawców, prowadzące do kilkuletniej zwłoki w wykonaniu obowiązku przeprowadzenia określonych robót budowlanych, mających znaczenie z punktu widzenia zapewnienia bezpiecznych warunków korzystania z budynku, nie może liczyć na usprawiedliwienie. Nie daje też podstaw do przyjęcia, że zmiana ostatecznej decyzji w zakresie terminu wykonania określonych w niej obowiązków byłaby uzasadniona słusznym interesem strony. Ustalone w postępowaniu administracyjnym okoliczności faktyczne sprawy nie pozwalają również na uznanie, że za zmianą decyzji we wnioskowanym zakresie przemawia interes społeczny. W interesie społecznym leży wykonanie obowiązków, które zostały określone w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dlatego tolerowanie zachowania polegającego na niewykonywaniu przez dłuższy czas ostatecznych decyzji administracyjnych nie można pogodzić z interesem społecznym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył G. D. zarzucając naruszenie: - art. 155 ustawy - Prawo budowlane, poprzez odmowę zmiany decyzji pomimo zaistnienia podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego, - art. 10 § 1 w zw. z art. 28 § 1 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, brak zapewnienia możliwości czynnego udziału w postępowaniu przez osoby do tego legitymowane, - art. 7 i art. 77 oraz 8 kpa, poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, a także pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, które miały wpływ na jej wynik, - art. 8 kpa, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, - art. 107 § 3 kpa, poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a także brak wskazania motywów jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi, sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddala skargę. Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z nim przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 27 maja 2021 r. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż art. 155 k.p.a. pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej, a więc stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 k.p.a. W związku z tym przepis art. 155 k.p.a. musi być wykładany ściśle. Zatem w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale jedynie do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. czy uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie, której strona nabyła prawa nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Art. 155 k.p.a. ma charakter materialnoprawny, bowiem określa materialnoprawne przesłanki orzeczenia o możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Przesłankami tymi są: istnienie decyzji ostatecznej; okoliczność, że za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji; brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy prawidłowo uznały, iż nie jest uzasadniona zmiana decyzji w oparciu o okoliczności podane przez skarżącego we wniosku. Organ trafnie powołał się na tak istotne z punktu widzenia interesu społecznego okoliczności jak złożenie kolejnego wniosku o wydłużenie terminu po sześciokrotnym już wydłużenie terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 2010 r., stąd okres sprzedaży lokali mieszkalnych, nie może prowadzić w nieskończoność do zmiany terminu wykonania ostatecznej decyzji. Bardzo istotna jest w tym względzie dostrzeżona przez organ okoliczność, iż do tej pory strona była wobec 7-letniego okresu przedłużeń w sytuacji uprzywilejowanej, pomimo pierwotnego zakreślenia jej kilkumiesięcznego terminu na wykonanie robót. Stąd tak długi okres oznacza, iż obiektywnie było możliwe przeprowadzenie wszelkich niezbędnych czynności. Zatem obecnie uwzględnienie kolejnego już siódmego żądania wnioskodawców powodowałoby utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem (dalsze użytkowanie obiektu mimo obowiązku dostosowania go do stanu zgodnego z projektem budowlanym) przez okres, który pod znakiem zapytania stawiałby wykonanie decyzji ostatecznej z 2010 r. Zasadnie także zwrócono uwagę na zachowanie wnioskodawców, prowadzące do kilkuletniej zwłoki w wykonaniu obowiązku przeprowadzenia określonych robót budowlanych, mające znaczenie z punktu widzenia zapewnienia bezpiecznych warunków korzystania z budynku, i w tym sensie prawidłowo oceniono kwestię słusznego interesu stron. Powyższe oznacza w ocenie Sądu, iż organ wbrew zarzutom ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz zbadał materiał dowodowy, nie pomijając istotnych okoliczności faktycznych, które miały wpływ na jej wynik. Prawidłowo wyważono okoliczności wpływające na ocenę przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu stron, wobec czego brak jest podstaw do uznania, iż ta ocena była dowolna lub oderwana od realiów kontrolowanej sprawy. Szczegółowo zaś odnosząc się spornych kwestii i dogłębnie uzasadniając swoje stanowisko i motywy, które Sąd podziela, nie naruszono zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, czy co do podnoszonego nieprecyzyjnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi, gdyż w kwestii braku zbadania czy wszystkie strony brały udział w postępowaniu, istotne jest, iż decyzja weszła do obrotu prawnego, nawet jeśli została nieprawidłowo doręczona. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, to jest zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 501/15). Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja (postanowienie) doręczone wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Decyzja rozpoczyna bowiem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. Gdy nieprawidłowości w doręczeniu aktu nie powodują negatywnych konsekwencji dla strony, a przede wszystkim nie pozbawiają jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania aktu (decyzji, postanowienia) – por. wyrok NSA z 11.09.2019 sygn. akt I FSK 566/18. Ponadto art. 59 ust. 7 prawa budowlanego reguluje kwestię strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i zawęża krąg podmiotów jedynie do inwestora. Przepis ten ma zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, ale w każdym postępowaniu, w tym - prowadzonym w trybie zmiany lub uchylenia decyzji, o ile to postępowanie dotyczy pozwolenia na użytkowanie. Za zastosowaniem wskazanego przepisu również w postępowaniu prowadzonych w trybie art. 155 k.p.a. odnoszących się do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przemawia bowiem sposób jego sformułowania. Użyty w tym w art. 59 ust.7 prawa budowlanego zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie'" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. Zatem art. 59 ust. 7 prawa budowlanego znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W innym przypadku legitymacja strony winna być oceniana na zasadach ogólnych uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, co może powodować rozszerzenie kręgu stron postępowania, zwłaszcza jeżeli decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w wyniku postępowania legalizacyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2704/12). Jedynie w przypadku braku inwestora, stronami postępowania powinni być wszyscy współwłaściciele obiektu. W niniejszej sprawie za strony prawidłowo zatem uznano G. i E. D. - inwestorów przyjętego do użytkowania obiektu. Z powyższych względów skargę oddalono w oparciu o art. 151 p.p.s.a.