II SA/Kr 309/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2007 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu wody na gruncie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji WSA/wyr. l - sentencja wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2003r., sygn. akt: [...] po rozpatrzeniu odwołania A.P. od decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...] września 2003r., znak: [...] orzekającej o odmowie wydania nakazu przywrócenia stanu wody na działce nr "1" położonej przy ul. N. w S., działając na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji działając w trybie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne orzekł w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia stanu wody na działce nr "1" położonej przy ul. N. w S. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w dniu 25 września 2003r. została przeprowadzona wizja lokalna na posesji nr "1", podczas której stwierdzono, że wody opadowe z wybudowanego budynku mieszkalnego wraz z garażem oraz z przylegającego terenu działki odprowadzane są istniejącym rowem odwadniającym ze spadkiem w kierunku rzeki S. Równocześnie stwierdzono, że od strony południowej działki P.C., przylegającej bezpośrednio do posesji A.P. znajduje się murek ogrodzeniowy wystający ponad poziom terenu, co uniemożliwia przedostawanie się wód opadowych na posesję A.P. Stwierdzono także, że pas zieleni o szerokości 7m na długości całej działki P.C., który przylega bezpośrednio do posesji należącej do A.P. położony jest niżej, co potwierdza wyrys z mapy sytuacyjno-wysokościowej. W związku z powyższym wody opadowe z posesji P.C. nie przechodzą na posesję A.P. Ponadto podczas wizji stwierdzono, że wody opadowe z budynku mieszkalnego należącego do A.P. odprowadzane są bezpośrednio na nieutwardzoną część własnej działki od strony południowej, co może powodować podmakanie istniejącego budynku. Teren bowiem, na którym położone są w/w posesje charakteryzuje się wysokim stanem wód gruntowych, na dowód czego organ pierwszej instancji przedstawił opinię geotechniczną. Z opinii tej wynika, że nadsypanie terenu nie wpłynie na zmianę reżimu wód gruntowych, tj. położenia lustra wody gruntowej uzależnionego od wielkości opadów atmosferycznych i stanów przepływów rzecznych S. oraz istniejących w sąsiedztwie budynków. Podniesiono również, że P.C. wyraził zgodę na przejęcie wód opadowych z posesji A.P. i odprowadzanie ich własnym rowem do rzeki S. Powyższe ustalenia w ocenie organu pierwszej instancji świadczą, że nie doszło do naruszenia art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.P. W ocenie strony odwołującej się organ pierwszej instancji skupił uwagę na działce będącej własnością P.C., natomiast nie uwzględnił działki należącej do Z.K., którego posesja przylega bezpośrednio do działki skarżącego i działania na tej działce stanowią największe zagrożenie. Prowadzone inwestycje na działce nr "1" należącej do P.C. oraz działce należącej do Z.K. spowodowały zawilgocenie domu skarżącego, podmycie fundamentów w stopniu zagrażającym stanowi budynku. Fundamenty i ściany domu do wysokości parteru są całkowicie popękane i zawilgocone co doprowadziło do tego, że skarżący wraz z rodziną był zmuszony przenieść się na wyższą kondygnację. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z treścią art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie może także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Kolegium podkreśliło, że treść powyżej wskazanego przepisu wskazuje, iż w sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi być to naruszenie powodujące szkodę dla gruntów sąsiednich, właściwy organ może, po pierwsze, nakazać naruszającemu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, po drugie może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego. Nie ulega wątpliwości w ocenie organu odwoławczego, iż przedmiotem sporu jest ustalenie czy ewentualne zachowania ze strony P.C. jako właściciela działki nr "1" położonej przy ul. N. w S. doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie i w efekcie do wywołania szkody na nieruchomości sąsiedniej, tj. na działce nr "2" położonej przy ul. N. w S. stanowiącej własność A.P. Kolegium podniosło, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji w dniu 29 września 2003r. przeprowadził w ramach postępowania wyjaśniającego wizję w terenie, która w jego ocenie miała potwierdzić, iż stan wód opadowych na działce nr "1" położonej przy ul. N. w S. nie został zmieniony. Zdaniem Kolegium powyższa wizja lokalna została przeprowadzona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania administracyjnego w zakresie przeprowadzania dowodów. Przeprowadzona wizja lokalna potwierdziła, ze wody opadowe z wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr "1" odprowadzane są istniejącym rowem odwodniającym ze spadkiem w kierunku rzeki S., zaś od strony południowej w/w działki znajduje się murek ogrodzeniowy wystający ponad poziom terenu, co uniemożliwia przedostawanie się wód opadowych na posesję A.P. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, iż wody opadowe z budynku mieszkalnego należącego do A.P. odprowadzane są bezpośrednio na nieutwardzoną część własnej działki od strony południowej, co w efekcie może powodować podmakanie istniejącego budynku. Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, iż teren, na którym położone są działki nr "1" i "2" charakteryzuje się wysokim stanem wód gruntowych, czego dowodem jest opinia geotechniczna dotycząca warunków posadowienia projektowanych budynków mieszkalnych na w/w działkach. Z opinii tej (pkt 12 działu "wnioski i zalecenia") jednoznacznie wynika, że nadsypanie terenu nie wpłynie na zmianę naturalnego reżimu wód gruntowych, tj. położenia lustra wody gruntowej uzależnionego od wielkości opadów atmosferycznych i stanów przepływów rzecznych S. oraz istniejących w sąsiedztwie budynków. Odnośnie do zarzutów A.P. w zakresie nie zbadania przez organ pierwszej instancji skutków działania na działce stanowiącej własność Z.K., Kolegium wyjaśniło, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, zaś treścią wniosku było żądanie przywrócenia stanu wody na działce nr "1" przez P.C. Podniesiono, że w zakresie spraw ze stosunków wodnych organ pierwszej instancji jest związany żądaniem wnioskodawcy, dlatego nie jest zobligowany przez przepisy Prawa wodnego do badania ewentualnych działań na gruntach sąsiednich nieobjętych wnioskiem. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2003r., sygn. akt: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżący podnosi, że nie jest prawdą, iż rów odwodniający, o jakim mowa w zaskarżonej decyzji, ma odpływ do rzeki S.. Skarżący twierdzi, że jest to rów bezodpływowy stanowiący zbiornik powodujący podtapianie nieruchomości skarżącego. W ocenie skarżącego organy obydwu instancji rozpatrzyły kwestę naruszenia stosunków wodnych jedynie w odniesieniu do działki należącej do P.C. a nie uwzględniły celowo działki należącej do Z.K., którego posesja przylega bezpośrednio do posesji skarżącego i jest największym zagrożeniem dla tej nieruchomości, na co skarżący zwracał już uwagę piśmie adresowanym do Burmistrza Gminy S. Skarżący twierdzi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło się na kłamliwie spreparowanych opiniach organu pierwszej instancji. Z powyższych względów skarżący zwrócił się do sądu z prośbą o interwencje w sprawie rozpoczętej inwestycji budowy domu jednorodzinnego na działce "1" przy ul. N. przez M. i P. C. zam. S. ul. K. oraz już ukończonej inwestycji przez Z.K. - zam. ul. N. w S. Podniósł przy tym, że prowadzone inwestycje przez w/w inwestorów spowodowały zawilgocenie domu skarżącego, podmycie fundamentów w stopniu zagrażającym całkowitemu zniszczeniu budynku, co może doprowadzić do katastrofy budowlanej. Fundamenty i ściany domu skarżącego do wysokości parteru są już obecnie całkowicie popękane i zawilgocone, co spowodowało, że skarżący został zmuszony przenieść się wraz z rodziną na wyższą kondygnację w obawie o bezpieczeństwo i zdrowie rodziny. Skarżący podnosi, ze jeżeli nie nastąpi natychmiastowe poprawne odwodnienie terenu (do czego został inwestor zmuszony przez Urząd Miasta w S. w latach ubiegłych, ale nie wykonał tego zalecenia) to dom skarżącego może w każdej chwili ulec zawaleniu. Skarżący wskazuje także, że pomimo interwencji u Burmistrza Gminy S. do dnia dzisiejszego sprawa pozostaje bez echa, a zabudowania skarżącego z dnia na dzień niszczeją w stopniu zastraszającym. W ocenie skarżącego w sprawie ma miejsce zmowa urzędników spowinowaconych z wymienionymi wyżej sąsiadami skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r., nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2003r., sygn. akt: [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy S. z dnia [...] września 2003 r., znak: [...] o odmowie wydania nakazu przywrócenia stanu wody na działce nr "1" położonej przy ul. N. w S. Postępowanie z wniosku A.P. z dnia 9 września 2003r. dotyczyło sprawy administracyjnej wpływu zmiany stanu wody na gruncie należącym do P.C., tj. na działce nr ewid. "1" na grunt sąsiedni należący do skarżącego, tj. na działkę nr "2" w S., a zwłaszcza wpływu na grunty sąsiednie podwyższenia terenu działki należącej do P.C. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w odwołaniu z dnia 8 października 2003r. A.P. dodatkowo wskazał na naruszenie stosunków wodnych przez Z.K. - właściciela innej działki sąsiadującej z nieruchomością skarżącego. Tym samym złożony został wniosek o rozstrzygnięcie kolejnej sprawy administracyjnej. Z akt sprawy nie wynika, czy sprawa naruszenia stosunków wodnych przez Z.K. została rozstrzygnięta, czy też organ administracji pozostaje w bezczynności w rozstrzygnięciu tej sprawy. Stwierdzić jednak należy, że okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, którą rozstrzygnięto sprawę z wniosku A.P. z dnia 9 września 2003r. Podnoszona przez skarżącego kwestia wpływów działań Z.K. na zmiany stanu wody na gruncie należącym do skarżącego pozostaje poza granicami sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją. Sprawa ta powinna stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. Skarga jest uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo, a w takim właśnie zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)). Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w istocie jedynym dokumentem, którego treść zdeterminowała podjęte rozstrzygnięcie jest protokół oględzin posesji nr "1" w S. przeprowadzonych w dniu 25 września 2003 r. Zasygnalizować trzeba, że o oględzinach tych powiadomiono strony postępowania, w tym wnioskodawcę A.P. (zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia w aktach prawy). Skarżący nie skorzystał z prawa uczestnictwa w oględzinach, a biorąca w nich udział żona wnioskodawcy odmówiła podpisania protokołu. W tym stanie rzeczy nie może być uznane za skuteczne późniejsze kwestionowanie ustaleń poczynionych w toku przedmiotowych oględzin przy jednoczesnym braku udokumentowania przez skarżącego własnych twierdzeń. Jednakże treść protokołu oględzin z dnia 25 września 2003 r. nie dawała podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Należy podkreślić, że własne ustalenia organu poczynione w trakcie oględzin są wyjątkowo skąpe. Organ administracji skoncentrował się na odebraniu oświadczeń stron, ograniczając własne ustalenia do konstatacji, że posesja skarżącego znajduje się wyżej od posesji P.C., a wody opadowe z dachu budynku należącego do skarżącego odprowadzane są na własny grunt. Z oświadczeń stron, a nie z ustaleń organu wynika, że posesja A.P. nie ma urządzonego odpływu wód opadowych w stronę S., natomiast wody z posesji P.C. odprowadzane są do S. rowem melioracyjnym. W tym stanie rzeczy podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie - bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności - było przedwczesne, a jako takie niedopuszczalne. Twierdzenia organów obydwu instancji, że "od strony południowej działki P.C., przylegającej bezpośrednio do posesji A.P. znajduje się murek ogrodzeniowy wystający ponad poziom terenu, co uniemożliwia przedostawanie się wód opadowych na posesję A.P.", "pas zieleni o szerokości 7m na długości całej działki P.C., który przylega bezpośrednio do posesji należącej do A.P. położony jest niżej", "wody opadowe z wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr "1" odprowadzane są istniejącym rowem odwodniającym ze spadkiem w kierunku rzeki S." nie znajdują uzasadnienia w treści protokołu oględzin z dnia 25 września 2003 r., ani jakiegokolwiek innego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. Ponadto kserokopia wyrysu z mapy sytuacyjno-wysokościowej, na który powołują się organy, jest nieczytelna w stopniu uniemożliwiającym weryfikację stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji. Dodać należy, że wprawdzie fakt istnienia rowu melioracyjnego na działce nr ewid. "1" potwierdza sam skarżący w uzasadnieniu skargi złożonej do sądu administracyjnego. Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala jednak na ustalenie, czy jest to rów odpływowy, czy - jak twierdzi skarżący - bezodpływowy stanowiący zbiornik powodujący podtapianie nieruchomości skarżącego i jakie rów ten ma znaczenie z punktu widzenia stosunków wodnych pomiędzy nieruchomościami P.C. i skarżącego A.P. W tym stanie rzeczy samo ustalenie, że nieruchomość skarżącego położona jest wyżej od nieruchomości P.C. nie uzasadniało podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Również powoływana przez organy obydwu instancji opinia geotechniczna sporządzona w październiku 2002r. przez Z.J. (nr upr. [...]) nie ma w sprawie rozstrzygającego znaczenia. Z konkluzji zawartych na str. 7 tej opinii w punkcie 12 wynika jedynie, że nadsypanie terenu nie wpłynie na zmianę naturalnego reżimu wód gruntowych, tj. położenia lustra wody gruntowej uzależnionego od wielkości opadów atmosferycznych i stanów przepływów rzecznych S. oraz istniejących w sąsiedztwie budynków. Tymczasem w niniejszej sprawie istotne jest zbadanie zmiany stanu wody na gruncie w zakresie kierunku odpływu wody opadowej - z punktu widzenia szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie, oraz kwestii odprowadzania wód na grunty sąsiednie. W tym stanie rzeczy organy obydwu instancji nie wyjaśniając stanu faktycznego sprawy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszono zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2003r., sygn. akt: [...], jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy S. z dnia [...] września 2003 r., znak: [...].