II SA/Kr 309/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Ewa Rynczak (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 355 zł ( trzysta pięćdziesiąt pięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [....] na podstawie art. 31 § 1 i § 2 oraz art. 123 kpa, Prezydent Miasta K. odmówił dopuszczenia Wspólnoty Mieszkaniowej "[....] " w K. do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z urządzeniami towarzyszącymi wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr nr ........, przy ul. .... w K. Organ l instancji podał, że toczy się postępowanie administracyjne z wniosku [....] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. reprezentowaną przez pełnomocnika S.K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z urządzeniami towarzyszącymi wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr nr ......., przy ul. ....w K. W dniu [....] Wspólnota Mieszkaniowa "[....] " wniosła do organu l instancji o dopuszczenie jej jako organizacji społecznej na prawach strony do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organ l instancji podał, że zgodnie z art. 31 § 1 kpa dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony następuje wtedy, gdy jest to uwzględnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Organ l instancji wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota Mieszkaniowa może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną, a zatem jest tzw. ułomną osoba prawną. W ocenie organu l instancji wspólnota mieszkaniowa nie jest organizacją społeczną, a ma status, z mocy ustawy o własności lokali ułomnej osoby prawnej (wyrok NSA z dnia 09.09.1998 r., IV SA 2027.96, LEX nr 43794). 1 Wobec powyższego organ l instancji stwierdził, iż z uwagi na brak podstawowej przesłanki, jaką w tym przypadku jest fakt, iż wspólnota mieszkaniowa nie jest organizacją społeczną nie jest możliwe dopuszczenie wspólnoty mieszkaniowej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 kpa. Organ l instancji wskazał również, iż działka nr ....obręb ....., na której zlokalizowany jest budynek na .....na os. .......nie graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji (od terenu inwestycji oddzielają ją działki nr nr ....... obręb .....), a zatem stwierdzić należy, iż Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a jedynie interes faktyczny. Na podstawie art. 28 oraz art. 29 kpa Wspólnocie Mieszkaniowej "[....] " nie przysługuje zatem przymiot strony. Zażalenie od powyższego postanowienia wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[....] " reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego - wnosząc o zmianę postanowienia poprzez dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony. Uzasadniając ten wniosek skarżąca wskazała, iż organ l instancji w sposób nieuprawniony zawęża pojęcie interesu prawnego tylko do przepisów prawa materialnego administracyjnego albowiem w doktrynie i orzecznictwie NSA podaje się, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego, zgodnie z którym źródłem interesu prawnego są przepisy prawa cywilnego dotyczące prawa własności - co winno mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Skarżąca podała również, że w literaturze podkreśla się, że łącznikiem pomiędzy sferą stosowania prawa procesowego, a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku, jest pojęcie interesu prawnego szeroko pojmowanego, chronionego prawem przedmiotowym (powszechnie obowiązującym) nie zaś chronionym tylko prawem administracyjnym. Dlatego też - zdaniem skarżącej - w niniejszej sprawie interes prawny wnioskodawcy winien być pojmowany szeroko, czyli, że nie powinien być jedynie sprowadzany do kwestii sąsiedztwa działek. Postanowieniem z dnia [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. art. 31 § 1 i § 2, oraz art. 124, art. 144 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. / Kolegium odnosząc się do uwag i zastrzeżeń zawartych w zażaleniu, co do statusu strony w postępowaniu administracyjnym wyjaśniło, iż elementem kwalifikującym podmiot jako stronę postępowania tzn. takiego uczestnika postępowania, który ma pełny zakres uprawnień procesowych i który może być adresatem decyzji administracyjnej, jest pojęcie interesu prawnego i obowiązku. O tym, że interes będący treścią żądania ma charakter prawny albo tylko faktyczny, stanowi treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy jednak odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, gdy dana osoba jest w zasadzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Tak więc o charakterze strony nie może decydować jedynie sama wola osoby zainteresowanej. czy przyznanie jej takiego przymiotu przez organ administracyjny, lecz określony przepis prawny. Wedle utrwalonego orzecznictwa NSA przyjmuje się, iż stronami postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być (poza inwestorem) właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem inwestycji oraz właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości stanowiącej przedmiot sprawy (teren inwestycji). Dlatego też mając na uwadze powyższe organ odwoławcze podzielił w pełni stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji organu l instancji. Skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu ........2006 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[....] " w K. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego - zarzucając w niej naruszenie art. 28 i 29 kpa poprzez błędne twierdzenie, iż status prawny Wspólnoty Mieszkaniowej nie pozwala na jej udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony oraz, że brak jest po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej interesu prawnego, stanowiącego podstawę dopuszczenia Wspólnoty do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony. Takie stanowisko organu w sprawie - zdaniem strony skarżącej - świadczy o nieuprawnionym zawężeniu pojęcia zarówno strony w postępowaniu administracyjnym jak i interesu prawnego, albowiem przyjmuje się zgodnie, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy rozpatrywać według norm prawa materialnego (np. prawa finansowego, cywilnego, prawa pracy). Strona skarżąca wskazała również, iż za przyznaniem wspólnocie mieszkaniowej, co do zasady, przymiotu strony w rozumieniu art. 28 i art. 29 kpa przemawia dotychczasowe orzecznictwo NSA, w którym (w wyrokach wydanych głównie na podstawie prawa budowlanego) w większości orzeczeń podmiot ten nie był przez składy orzekające kwestionowany (tak NSA w wyrokach z dnia 27.12.2000 r. II SA/Gd 1443/98 i II SA/Gd 629/99, z dnia 11.10.2000 r. II SA/Kr 115/98, z dnia 24.03.2000 r. IV SA 1940/99, z dnia 14.04.1999 r. IV SA 175/97). Nadto - powołując się na art. 6 ustawy o własności lokali - skarżąca podała, iż Wspólnota Mieszkaniowa może być podmiotem praw i obowiązków oraz wchodzić w stosunki prawne z innymi podmiotami. To zaś przesądza, iż co do zasady może ona mieć przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżąca również zaznaczyła, iż po jej stronie występuje interes prawny, ponieważ jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, co może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego tj. art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego oraz art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te - zdaniem skarżącej - stanowią podstawę udziału Wspólnoty w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie tej, istnieje duże prawdopodobieństwo, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji nastąpi utrudnienie korzystania z nieruchomości wspólnej. Dopuszczenie Wspólnoty Mieszkaniowej do udziału w postępowaniu administracyjnym pozwoli na ochronę uzasadnionego interesu wszystkich mieszkańców poprzez wytyczenie drogi dojazdowej na potrzeby przyszłej inwestycji w sposób najmniej uciążliwy dla mieszkańców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [....] . Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd , w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Sąd dokonując legalności zaskarżonej decyzji, uznał że organ II instancji naruszył przepisy postępowania - art. 63 § 2 kpa w zakresie prawidłowego ustalenia treści żądania strony i wyjaśniania wszelkich wątpliwości z tym związanych. Stosownie do art. 61 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 63 § 2 kpa podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Nakazuje również organom administracyjnym wszczynanie postępowań na wniosek stron i jednocześnie oznacza związanie organów treścią wniosków. Oznacza to zakaz w stosunku do organu orzekania ponad żądanie wniosku. Z powyższego wynika także obowiązek organu prawidłowego ustalenia treści żądania strony i wyjaśniania wszelkich wątpliwości w zakresie wniosku. W niniejszej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa "[....] " w K. złożyła wniosek o dopuszczenie jej jako organizacji społecznej na prawach strony do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organ l instancji postanowieniem odmówił dopuszczenia wskazując, że wspólnota mieszkaniowa nie posiada statusu organizacji społecznej. Następnie w zażaleniu na powyższe postanowienie wspólnota mieszkaniowa wskazała m.in., że organ l instancji w sposób nieuprawniony zawęża pojęcie interesu prawnego strony postępowania i podała poglądy doktryny oraz judykatury NSA w kwestii interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa. W związku z tym organ II instancji powinien był wyjaśnić czy wspólnota mieszkaniowa nadał żąda dopuszczenia jej na zasadzie art. 31 § 2 kpa czyli jako organizację społeczną, czy na zasadzie art. 28 kpa (jako strony postępowania). Skoro bowiem wspólnota mieszkaniowa powołuje się na art. 28 kpa to uważa się za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem organ II instancji nie wyjaśnił tej kwestii uznając, że wniosek dotyczy jedynie art. 31 § 2 kpa i tym samym naruszył treść art. 63 § 2 kpa. Wskazane uchybienie organu II instancji w zakresie ustalenia podstawy dopuszczenia wspólnoty mieszkaniowej do udziału w postępowaniu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe rozróżnienie (art. 28 kpa a art. 31 § 2 kpa) podstawy prawnej udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu ma doniosłe znaczenie. Przepisy kpa nie przewidują bowiem poza uregulowaniem zawartym w art. 31 § 2 kpa, wydawania przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego postanowień o dopuszczeniu do udziału danego podmiotu w sprawie w charakterze strony. Przepis ten odnosi się tylko do sytuacji kiedy ze statutu organizacji społecznej wynika, że jest ona organizacją społeczną. Stosując bowiem art. 28 kpa organy administracji oceniają, jaki jest w prowadzonym postępowaniu administracyjnym krąg podmiotów, którym służy przymiot strony i zapewniają tym podmiotom udział w postępowaniu przez działania faktyczne i czynności procesowe zawiadamiając o czynnościach procesowych, takich jak wszczęcie postępowania, przeprowadzeniu dowodów, wzywając do zapoznawania się ze zgromadzonymi dowodami itp. Odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony może wówczas przybrać formę orzeczenia administracyjnego tylko jako np. decyzja o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 kpa), decyzja o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (art. 134 kpa) lub o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) wówczas, 6 gdy organ administracji ustali, że zgłaszająca żądanie osoba (fizyczna czy prawna) nie ma interesu prawnego, tj. że jej żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie jest oparte na konkretnej normie prawa materialnego. Stosownie natomiast do art. 31 § 2 kpa w odniesieniu do organizacji społecznych przewidziano dopuszczenie ich do udziału w sprawie na prawach strony w formie postanowienia. W pozostałych przypadkach nie ma zatem jak powyżej wskazano podstaw do orzekania o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu. Należy także zwrócić uwagę na status prawny wspólnoty mieszkaniowej w kontekście możliwości uznania jej za organizację społeczną. W doktrynie uznaje się, że legalne określenie pojęcia organizacji społecznej zawarte w art. 5 § 2 pkt 5 kpa ma charakter zbiorczy. Pojęciem tym kodeks obejmuje organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne, przyjmując szerokie znaczenie tego terminu. Za cechy decydujące o uznaniu danego podmiotu za organizację społeczną przemawiają: substrat osobowy (organizacja społeczna jest zrzeszeniem osób fizycznych lub prawnych, a tam gdzie działalność podmiotu koncentruje się wokół substratu rzeczowego nie można mówić o organizacji społecznej), tzw. "legalność" organizacji społecznej (działanie na podstawie prawa powszechnie obowiązującego i w formie przez to prawo przewidzianej), cel działania (polityczny, społeczny, gospodarczy, kulturalny itd.), funkcjonowanie poza strukturą aparatu państwa (nie podleganie ingerencji państwowej w trybie obowiązujących poleceń lub dyrektyw). Zgodnie natomiast z art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, póz. 388) wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa w myśl powyższego może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a zatem jest tzw. ułomną osobą prawną. Wspólnota mieszkaniowa powstaje ex legę z chwilą, gdy zostają spełnione ustawowe przesłanki, tzn. gdy co do określonej nieruchomości pojawią się co najmniej dwie osoby, których prawa do lokali reguluje ustawa o własności lokali. Oznacza to, że właścicieli lokali, do których należą lokale usytuowane w jednej nieruchomości, ustawa określa jako wspólnotę mieszkaniową. Celem wspólnoty mieszkaniowej jest zarządzanie nieruchomością wspólną co oznacza, że jej działalność koncentruje się wokół substratu rzeczowego. Do wspólnoty mieszkaniowej nie można się zapisać czy przystąpić; nie można też z niej wystąpić. Z powyższego wynika zatem, że wspólnota mieszkaniowa nie jest organizacją społeczną. Z racji natomiast tego, że jest tzw. ułomną osobą prawną może być uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Organ II instancji nie wyjaśnił czy wspólnota mieszkaniowa żąda dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na zasadzie art. 31 § 2 kpa, czy też na zasadzie art. 28 kpa, a to miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie wskazania prawidłowej podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. 8