II SA/Kr 3093/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) NSA Izabela Dobosz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2006 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Wojewody z dnia 18 października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. F. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2002 r. Z. F. zgłosiła w Urzędzie Gminy M. budowę budynku gospodarczego na stanowiącej jej własność działce nr [...] położonej we wsi Ł.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r, znak: [...] wydanym w trybie art. 30 ust. 1a w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 z późn. zm.) Wójt Gminy M. nałożył na Z. F. obowiązek uzupełnienia w sposób wskazany w treści tego postanowienia niekompletnego zgłoszenia budowy w terminie do dnia [...] września 2002 r. Pismem z dnia [...] września 2002 r. (złożonym w tym samym dniu w Urzędzie Gminy w M.) pełnomocnik Z. F. – M. F. wykonując obowiązek wynikający z postanowienia Wójta Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...] przedłożył żądane dokumenty. Wójt Gminy M. na mocy decyzji z dnia [...] września 2002 r., znak: [...] działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie budynku zgłoszonego do realizacji na działce nr [...] położonej we wsi Ł.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na ustalenia wynikające z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2002 r., nr [...] nakazującej Z. F. rozbiórkę samowolnie wybudowanej części budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej we wsi Ł., tj. na stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2002 r., że roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego zostały rozpoczęte w lipcu 2002 r. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] września 2002 r, znak: [...] pełnomocnik Z. F. – M. F. zarzucił organowi pierwszej instancji oparcie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania wyłącznie na ustaleniach poczynionych w treści nieprawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2002 r., nr [...]. Strona odwołująca się wskazała, że ze względu na to, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podniesiono ponadto, iż w toku postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2002 r, nr [...] organ administracji dopuścił się wielu istotnych - w ocenie strony - uchybień. Strona odwołująca się wskazała, że od połowy sierpnia 2002 r. zmuszona była przerwać prace budowlane. Decyzją z dnia 18 października 2002 r., znak: Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. F. - pełnomocnika Z. F. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] września 2002 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce ewid. Nr [...] w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji podniósł, że działając w oparciu o przepisy art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.a, i art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Z. F. w dniu [...] lipca 2002 r. zgłosiła Wójtowi Gminy M. budowę budynku gospodarczego o wymiarach rzutu poziomego 3,9m x 5,40m usytuowanego na działce ewid. nr [...] w Ł.. Wójt Gminy M. uznając, że zgłoszenie to wymaga uzupełnienia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r. nałożył na zgłaszającą obowiązek odpowiedniego jego uzupełnienia w terminie do dnia [...] września 2002 r. Przed uzupełnieniem zgłoszenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w dniu [...] września 2002 r. wydał decyzję znak: [...] w sprawie nakazania Z. F. reprezentowanej przez pełnomocnika M. F. przymusowej rozbiórki samowolnie wybudowanej części budynku gospodarczego na działce ewid. nr [...] w Ł.. Wojewoda podniósł, że z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. jednoznacznie wynika, że kontrola przeprowadzona na działce nr [...] w Ł. ujawniła istnienie na tym terenie rozpoczętej budowy budynku gospodarczego o wymiarach rzutu poziomego 5,4m x 3,9m. W dacie kontroli zrealizowane zostały fundamenty i ściany przyziemia. Organ odwoławczy zaznaczył, że dla oceny decyzji Wójta Gminy M. nie ma żadnego znaczenia fakt, że wskazana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nie jest decyzją ostateczną, ma natomiast znaczenie wyłącznie ustalenie, że na wskazanym terenie zostały wykonane określone roboty budowlane, co zresztą potwierdza skarżący w odwołaniu twierdząc w zdaniu końcowym, że od połowy sierpnia 2002 r. kiedy to był zmuszony przerwać prace zainwestowane 8 000 zł niszczeje, a wcześniej twierdząc, że przedmiotowy budynek gospodarczy wznoszony był w oparciu o dokonane zgłoszenie. Tak więc bezsprzecznie w dacie wydania decyzji Wójta Gminy M. o umorzeniu postępowania objęty zgłoszeniem budynek gospodarczy został już w części wybudowany. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 106, póz. 1126, z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy, określających w sposób zamknięty obiekty i roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga pozwolenia, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, z zastrzeżeniem, że zgłoszenia należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, a do ich wykonania można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. W okresie pomiędzy wydaniem postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia a jego uzupełnieniem nie płynie trzydziestodniowy termin na wniesienie sprzeciwu. Organ odwoławczy stwierdził, że tak ustalony stan faktyczny obligował, w świetle art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 Prawa budowlanego, do umorzenia jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce ewid. nr [...] w Ł.. Dodatkowo stwierdzono, że dokonana przez zgłaszającego ocena, z której wynika, że przedmiotowa budowa odpowiada ustaleniom zawartym w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.a Prawa budowlanego nie wydaje się być zasadną. Nie ma to jednak znaczenia przy ocenie krytykowanej decyzji Wójta Gminy M. o umorzeniu postępowania. Nie mogła także mieć znaczenia w tym postępowaniu krytyka działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarta w odwołaniu. Skargę na decyzję Wojewody z dnia 18 października 2002 r., znak: złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie M. F. wnosząc o uchylenie decyzji, podkreślając, iż działa w imieniu własnym i wskazując, że zaskarżona decyzja narusza jego "interes materialny stwierdzając niejako nieważność dokonanego zgłoszenia nie na podstawie właściwych przepisów prawa budowlanego ale dobranego dowolnie artykułu kodeksu postępowania administracyjnego". Skarżący w dniu składania skargi miał tytuł prawny do nieruchomości nr [...] położonej we wsi Ł., albowiem na mocy umowy darowizny z dnia [...] października 2002 r. Z. F. darowała swojemu synowi M. P. udział wynoszący 1/10 część w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej we wsi Ł. (wypis aktu notarialnego, rep. A nr [...] w aktach sprawy). W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgłoszenie zamiaru budowy budynku gospodarczego na mocy art. 29 ust 1 pkt 1a Prawa Budowlanego zostało dokonane przed przystąpieniem do prac budowlanych. Prawo budowlane w art. 30 pkt 1a precyzyjnie określa, w jakich okolicznościach urząd może wnieść sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia, czyniąc je bezskutecznym i nieważnym z mocy prawa. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Postanowienie o uzupełnienie zgłoszenia zostało wydane przez Wójta Gminy M. dnia [...] sierpnia 2002 roku z przewidzianym terminem do dnia [...] września 2002 roku. Zgłoszenie zostało uzupełnione w terminie, co Wójt stwierdza w decyzji z dnia [...] września 2002 roku o umorzeniu postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podkreśla, że przedmiotowe zgłoszenie zostało dokonane, a toczące się postępowanie w tej sprawie nie musiało z mocy prawa zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Brak sprzeciwu urzędu wobec dokonanej czynności zgłoszenia oznacza jego akceptację. Nie było żadnych podstaw prawnych do wniesienia sprzeciwu, wobec czego zgłoszenie budynku gospodarczego stało się faktem dokonanym. W ocenie skarżącego powołanie się w tej konkretnej sprawie na art. 105 § 1 k.p.a. jest niewłaściwe i niezgodne z prawem. Trudno mówić tu o bezprzedmiotowości postępowania, skoro mamy do czynienia nie z postępowaniem, które musi zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, a jedynie dokonanym zgłoszeniem, którego umorzyć z pewnością się nie da. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wójta jako jedyną podstawę uznania postępowania za bezprzedmiotowe przytacza się nieprawomocną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2002 r. Nr [...], nakazującą całkowicie bezpodstawnie rozbiórkę budynku gospodarczego. Od decyzji tej zarówno skarżący, jak i Z. F. złożyli odwołanie do Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego, w ustawowym terminie. W ocenie skarżącego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2002 r. została podjęta z naruszeniem prawa poprzez zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, nie mającego umocowania prawnego w tej konkretnie zaistniałej sytuacji. Skarżący podaje, że na fakt ten zwracał uwagę w odwołaniu do Wojewody z dnia [...] września 2002 roku. W uzasadnieniu zaskarżanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko skarżącego, iż przedmiotowy budynek gospodarczy spełnia wymogi art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. 1a Prawa budowlanego nie wydaje się być zasadne, jednak nie podał żadnych argumentów na poparcie tego twierdzenia. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie go w toku toczącego się postępowania o stanie sprawy i uniemożliwiając mu ustosunkowanie się do takiego zarzutu. W ocenie skarżącego Urząd Gminy w M. nic takiego nie stwierdził, a przedstawione przez skarżącego dokumenty uznał za wystarczające dla sprawy, skoro nie wniósł sprzeciwu. Doszło również w ocenie skarżącego do naruszenia art. 7, 8 i 10 k.p.a. bowiem skarżący nie miał możliwości w toku tego postępowania wzięcia w nim czynnego udziału. Skarżący zarzucił także błędną interpretację prawa, a zwłaszcza art. 28 Prawa budowlanego, nie mającego żadnego związku z zaistniałą sytuacją, art. 105 § 1 k.p.a., oraz brak poparcia zawartych w decyzji stwierdzeń żadnymi przytoczonymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy ustosunkował się do stanowiska skarżącego i podtrzymując dotychczasową argumentację wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi M. F. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji ewentualna zmiana uregulowań prawnych, jaka często ma miejsce w okresie pomiędzy wydaniem przez organ administracji publicznej zaskarżonego rozstrzygnięcia, a dokonaniem jego kontroli przez sąd administracyjny, nie powinna mieć wpływu na treść orzeczenia, wydanego w sprawie sądowoadministracyjnej. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie był wyłącznie akt o charakterze procesowym, tj. decyzja Wojewody z dnia 18 października 2002 r, znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] września 2002 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce ewid. Nr [...] w Ł. oraz poprzedzające te rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. W niniejszym postępowaniu sąd administracyjny nie kontrolował decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2002 r., a co za tym idzie argumenty skarżącego podnoszone w stosunku do tej decyzji nie mogły być uwzględnione w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody z dnia 18 października 2002 r., znak: [...]. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia procesowa umorzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego zgłoszeniem budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej we wsi Ł.. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie zainicjowane dokonanym w trybie art. 30 Prawa budowlanego zgłoszeniem zamiaru budowy ma charakter jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w którym rozstrzygana jest indywidualna sprawa administracyjna, tj. sprawa dopuszczalności zagospodarowania przez określony podmiot określonej nieruchomości poprzez zlokalizowanie na tej nieruchomości określonej inwestycji budowlanej. Jak podkreśla się w piśmiennictwie zgłoszenie robót budowlanych, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane uruchamia postępowanie administracyjne, i to zarówno wówczas, gdy jego następstwem jest wniesienie sprzeciwu, jak i gdy organ administracji milcząco przyzwala inwestorowi na wykonywanie robót budowlanych. Zarówno bowiem wniesienie sprzeciwu, jak i milczące przyzwolenie na powyższe zachowania stanowią wyraz woli właściwych organów administracji publicznej. Za datę jego wszczęcia art. 61 § 3 k.p.a. nakazuje przyjąć dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (zob. E. Frankiewicz, M. Szewczyk: Skutki prawne zgłoszenia robót budowlanych, zawiadomienia o zakończeniu budowy i zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, publ. ST z 2005 r., nr 4, s. 50, zob. też: B. Majchrzak: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2002 r., IV SA 2765/00, publ.: GSP-Prz.Orz. z 2006 r, nr 2, s. 3). Postępowanie to kończy się bądź milczeniem organu administracji – w sytuacji, gdy nie sprzeciwia się on realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem, bądź wydaniem decyzji administracyjnej - w sytuacji, gdy niekompletne zgłoszenie nie zostanie w terminie uzupełnione (art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego), a także wtedy, gdy organ sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego) bądź dochodzi do wniosku, iż uzasadnione wymogami interesu publicznego jest uzyskanie pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego). Z faktu, iż ustawodawca wprowadził kompetencje organu administracji do wydania decyzji administracyjnej tylko w sytuacji, gdy niekompletne zgłoszenie nie zostanie w terminie uzupełnione, a także wtedy, gdy sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem, bądź dochodzi do wniosku, iż uzasadnione wymogami interesu publicznego jest uzyskanie pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia nie można wysnuwać wniosku, że tylko w tych sytuacjach konieczne jest prowadzenie postępowania administracyjnego ze wszystkimi jego gwarancjami dla stron określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zgłoszenie zamiaru budowy ma charakter wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. z uwzględnieniem szczególnej regulacji Prawa budowlanego w zakresie formy rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy organ nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem. Należy w związku z powyższym przyjąć, że postępowanie administracyjne zainicjowane zgłoszeniem zamiaru budowy kończy się bądź to rozstrzygnięciem merytorycznym (przybierającym formę decyzji administracyjnej albo wyrażonym poprzez milczenie organu administracji) bądź też rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, gdy przestaje istnieć przedmiot tego postępowania, tj. decyzją o umorzeniu postępowania. Z treści art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, należało dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonania robót budowlanych można było przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Przedmiotem analizy organu w postępowaniu administracyjnym powinna być zatem oceniana z punktu widzenia zgodności z prawem dopuszczalność realizacji określonego budowlanego zamierzenia inwestycyjnego. W sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne na skutek jego zrealizowania przestaje być zamierzeniem, którego dotyczyło zgłoszenie, postępowanie administracyjne traci swój przedmiot i jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Należy podkreślić, że stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego determinuje konieczność jego umorzenia. Wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę administracyjną w sytuacji, gdy sprawa ta nie istnieje ma znamiona rażącego naruszenia prawa. Wniesienie przez organ administracji sprzeciwu w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem zamiaru budowy, w sytuacji nieistnienia sprawy administracyjnej, byłoby sprzeczne z prawem. Odnosząc powyższe rozważania w stosunku do postępowania zainicjowanego dokonanym w dniu [...] lipca 2002 r. przez Z. F. zgłoszeniem budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej we wsi Ł., należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły przedwcześnie, tj. bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organy obydwu instancji oparły się wyłącznie na ustaleniach przedstawionych w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2002 r., nr [...], że roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego zostały rozpoczęte w lipcu 2002 r., nie przeprowadzając żadnego własnego postępowania wyjaśniającego i zupełnie, pomijając okoliczność, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2002 r. była decyzją nieostateczną, a tym samym nie tylko nie podlegającą wykonaniu, ale również nie korzystającą z domniemania zgodności z prawem, tj. z domniemania właściwego decyzjom ostatecznym. Uchybienie organów obydwu instancji w przedmiotowej sprawie jest tym większe, gdy weźmie się pod uwagę fakt, że M. F. w toku postępowania podkreślał, że nie zgadza się z ustaleniami decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2002 r. i w związku z tym złożył od tej decyzji odwołanie. Nie jest również wystarczające oparcie się przez organ odwoławczy na twierdzeniach przedstawionych przez stronę w jej odwołaniu i wywodzenie, że z faktu, iż strona odwołująca się wskazała, że od połowy sierpnia 2002 r. zmuszona była przerwać prace budowlane, wynika wniosek o bezprzedmiotowości postępowania. Na organach administracji ciążył obowiązek wyjaśnienia stopnia zaawansowania prac budowlanych, a przede wszystkim ustalenia tożsamości tych prac z zakresem robót wskazanych w zgłoszeniu. Sam fakt istnienia budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej we wsi Ł. nie czyniłby postępowania w sprawie bezprzedmiotowym, gdyby np. okazało się, że zamierzenie wskazane we wniosku inwestorów dotyczy budowy w przyszłości innego budynku gospodarczego na tej działce. Jak wyżej wskazano brak zamierzenia inwestycyjnego spowodowany np. tym, że zostało ono już zrealizowane przesądza o braku sprawy administracyjnej, a tym samym o bezprzedmiotowości postępowania. Z kolei zmiana zamierzenia oznacza zmianę stanu faktycznego, a to oznacza w konsekwencji zaistnienie nowej sprawy wymagającej rozstrzygnięcia w drodze merytorycznej decyzji. Należy w związku z powyższym stwierdzić, że zasadniczym uchybieniem organów obydwu instancji jest niewyjaśnienie kwestii, czy wskazywane przez wnioskodawczynię zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej we wsi Ł. w chwili podejmowania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego rzeczywiście zostało zrealizowane w zakresie przesądzającym o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowi uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji naruszyły zatem zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza te określone w art. 7, zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organy obydwu instancji naruszyły konkretyzujące powyższe zasady ogólne art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, co obliguje sąd do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a uchybienia tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo - o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 18 października 2002 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] września 2002 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce ewid. Nr [...] w Ł.. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).