II SA/Kr 3094/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska NSA Andrzej Niecikowski Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2007 r. sprawy ze skargi D. K., W. G., J. G. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2003 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpoznaniu wniosku J. G., W. G., D. K. oraz M. D., działając na podstawie art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kpa, art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] 1999 r. znak: [...] o ustaleniu, na wniosek E. M., warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy przyłączy: energii elektrycznej, gazu z sieci przebiegającej przez teren działki nr 5706 oraz wody i kanalizacji sanitarnej z sieci w ulicy miejskiej – działka nr 5700/14 i 5703 do budynku mieszkalnego jednorodzinnego projektowanego na działce nr 5705/4 w B. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało co następuje: Postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] 1999 r. wszczęto na wniosek E. M. z dnia [...] 1999 r. W tym samym dniu rozpoznano też wniosek E. M. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr 5705/4. W związku z wnioskiem E. M. z dnia [...] 1999 r. Burmistrz Miasta B. w dniu [...] 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami: energii elektrycznej, gazu z instalacją gazową, wody i kanalizacji sanitarnej na działce nr 5705/4 przy ul. G. w B. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę w dniu [...] 2002 r., a skarga na tę decyzję została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w K. wyrokiem z dnia [...] 2003 r. /sygn. [...]/. Postępowanie zakończone decyzją o ustaleniu wzizt z dnia [...] 1999 r. wznowiono na wniosek D. K., D. T., H. i A. R., M. D., A. i M. I. Ostatecznie jednak wznowione postępowanie umorzono decyzją z dnia [...] 2003 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2003 r. Zgodnie z art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do art. 43 powołanej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla działki nr 5705/4 obowiązywały następujące ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: teren zabudowy mieszkaniowej Osiedla O., niskiej intensywności w ogrodach - adaptowanych, budynki parterowe z poddaszami (symbol planu A 27 MN). Zgodnie z ustaleniami planu szczegółowego Osiedla O., działka nr 5705/4 położona w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wolnostojącą i bliźniaczą adaptowaną i przeznaczoną do przebudowy (symbol planu 49 MNn). Działka ta znajduje się ponadto w strefie funkcjonalnej mieszkaniowej (symbol Fll), strefie częściowej ochrony konserwatorskiej, gdzie obowiązuje pełne utrzymanie zabytkowych układów przestrzennych z możliwością sukcesywnego uzupełniania zabytkowych układów przez nową zabudowę prowadzoną zgodnie z historycznym rozplanowaniem o gabarytach i formach nawiązujących do chronionej zabudowy stylowej (symbol planu KB), strefie ochrony sanatorium, gdzie nie dopuszcza się realizacji obiektów budowlanych wyposażonych w systemy grzewcze oparte na paliwie stałym lub emitujących substancje szkodliwe z procesów technologicznych, hałas lub wibrację, a także lokalizacji obiektów przemysłowych, składów i baz, likwidacji istniejącej zieleni wysokiej, wprowadzania nieoczyszczonych ścieków do wód oraz składowania wszelkich odpadów (symbol planu OUB, strefa B), a także w strefie szkód górniczych (symbol planu G). Zgodnie z planem, z uwagi na położenie przedmiotowej działki na terenie podlegającym ochronie konserwatora zabytków oraz objętym oddziaływaniem szkód górniczych, konieczne było uzyskanie uzgodnień zamierzonej inwestycji z właściwym miejscowo Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz Okręgowym Urzędem Górniczym. Uzgodnień takich nie dokonano. Wydanie jednak decyzji wzizt bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, stanowi jedynie podstawę do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Wada ta nie mogła być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja z dnia [...]1999 r. z punktu widzenia jej poprawności materialnoprawnej, nie posiada wad powodujących jej nieważność. Skoro zapisy planu dopuszczały możliwość zagospodarowania działki nr 5705/4 zabudową jednorodzinną, to decyzji o ustaleniu wzizt dla infrastruktury takiego budynku nie można uznać za sprzeczną z planem, a tym samym za nieważną w świetle art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Takie stanowisko, po analizie problemu zagospodarowania terenu, zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] 2003 r., a jego wskazania były wiążące dla organów administracji. Także pozbawienie niektórych stron udziału w postępowaniu o ustalenie wzizt stanowiło wadę proceduralną, która mogłaby być analizowana tylko w toku wznowionego postępowania. Decyzja z dnia [...] 1999 r. nie narusza prawa własności stron, gdyż zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja wzizt nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja z dnia [...] 1999 r. nie została wydana bez podstawy prawnej, nie narusza rażąco przepisów prawa, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, nie ma też podstaw do przyjęcia innych podstaw nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. i W. G., D. K. i M. D. zarzucili, że decyzja z dnia [...] 1999 r. narusza prawo materialne, a przez błędną ocenę stanu faktycznego, treść decyzji znacznie odbiega od rzeczywistości. Decyzja nie jest także zgodna z planem szczegółowym i z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Inwestor winien zaś dysponować pozwoleniami na przeprowadzenie przyłączy znajdujących się w rzeczywistości na terenach prywatnych, a nie w miejscach wskazanych w decyzji. Decyzją z dnia [...] 2003 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło ustalenia i oceny dokonane poprzednio. W skardze dotyczącej także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy domu jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr 5705/4 J. i W. G., D. K. i M. D. wnieśli o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie lub zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2003 r. W skardze tej podnieśli przede wszystkim zarzuty odnoszące się do decyzji dotyczącej domu i budynku gospodarczego. Zarzucili więc naruszenie przepisu art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego zgodnie z art. 7 k.p.a. Podali, że treść decyzji z dnia 5 listopada 1999 r. jest sprzeczna z treścią przepisu powołanego w jej podstawie prawnej. Plan nie uwzględniał na terenie, na którym położona jest działka nr 5705/4 budowy budynku gospodarczego w sąsiedztwie całkowitej ochrony konserwatorskiej. Wbrew treści z art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję wzizt wydano bez uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a także bez innych uzgodnień dla budynku gospodarczego. Nie ustalono także granic działek. Ponadto naruszono art. 42 cytowanej ustawy, gdyż uzgodnienia na dostawę mediów do budynku mieszkalnego pochodzą z dnia 24 października 2000 r. Tymczasem należało ich dokonać przed uprawomocnieniem się decyzji wzizt, skoro możliwość projektowania budynku była związana z infrastrukturą. Wady te nie zostały usunięte w wyniku wznowionego postępowania. Ponadto skarżący zarzucili, iż wskazany w decyzji wzizt dojazd do działki nr 5705/4 od ulicy R. przez działkę nr 5703 jest niemożliwy z uwagi na "brak przebicia do ulicy". Dodali, że próbowano w związku z tym drogę dojazdową ustanowić na terenie sąsiednich działek, pozbawiając jednocześnie właścicieli tych działek prawa strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1269 ze zm.) i z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1271 ze zm.), sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie "ppsa"). Skarga nie może być uwzględniona. Skarżący, zmierzając do wyeliminowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze stwierdzenia jej nieważności, podnoszą różnorakie zarzuty, w tym i takie, które w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji pozbawione są prawnej doniosłości. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest innym, niż wznowienie, postępowaniem nadzwyczajnym. Dla każdego z tych postępowań przewidziano odrębną procedurę , odrębnie też uregulowano katalogi przesłanek prowadzących do wzruszenia decyzji. Przesłanki "wznowieniowe", wyliczone w art. 145 kpa, mają charakter co do zasady formalny: odnoszą się do wad postępowania , w wyniku którego zapadła kwestionowana decyzja. Przesłanki zaś "nieważnościowe", wyliczone w art. 156 kpa, co do zasady mają charakter materialnoprawny i odnoszą się do wad samej decyzji. Przesłanek odnoszących do jednego z wymienionych trybów weryfikacji decyzji nie można dowolnie przenosić na grunt drugiego. Ustawodawca zdecydował, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu , a także wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowią uchybienia prowadzące do wznowienie postępowania. Stwierdzenie tych uchybień i określenie ich skutków następuje w postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Również podnoszony przez skarżących zarzut braku zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na "podłączenie" mediów znajdujących się na ich działkach jest chybiony. Jak słusznie wskazał to organ, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ze swej istoty i stosownie do przepisu art. 46 ust. 2 ustawy, nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja taka ma charakter abstrakcyjny i stwierdza jedynie – stosownie do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego - czy i pod jakimi warunkami dana inwestycja może być zlokalizowana w danym terenie. Dopiero w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę badana może być kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na wskazane cele budowlane i związana z tym prawem rzeczywista i prawna możliwość realizacji inwestycji. Zapisy decyzji wzizt nie stwarzają po stronie inwestora uprawnienia do ingerowania w cudzą własność. Zakres jego praw w relacji do praw właścicieli nieruchomości sąsiednich pozostaje taki sam. Zupełnie zaś odrębną kwestią jest to, jaki będzie w przyszłości wynik przeprowadzanej przez organ budowlany kontroli zgodności projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o wzizt i przepisami techniczno – budowlanymi. W tym miejscu wskazać jedynie można, że ze znajdujących się w aktach administracyjnych wypisów z rejestru gruntów wynika, że właścicielami działek nr 5703 i nr 5700/14 jest Miasto B., a właścicielem działki nr 5706 B. K. Pozostający w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa przepis art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym statuował odrębną podstawę nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z tym przepisem sprzeczność z ustaleniami planu była kwalifikowaną wadą takiej decyzji. Zbadanie zatem zarzutów dotyczących sprzeczności kwestionowanej decyzji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego wymagało analizy zarówno tekstu planu, jak i jego części graficznej. Dokumenty te w całości przedłożone zostały w toku postępowania sądowego. W podstawie prawnej decyzji z dnia [...] 1999 r. przywołano dwa plany zagospodarowania przestrzennego : jeden pochodzący z 1992 r., drugi, szczegółowy, pochodzący z 1974 r., nie wyjaśniono jednak relacji prawnej pomiędzy tymi aktami. Nie uczyniło też tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji. Z części tekstowej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta B. z 1992 r. wynika, że wymienione tam "istniejące opracowania urbanistyczne", w tym Miejscowy Plan Szczegółowy osiedla budownictwa jednorodzinnego "O." zatwierdzony Zarządzeniem Naczelnika Miasta B. z dnia [...] 1977 r. "utrzymuje się w części niestanowiącej kolizji z niniejszym planem". W Miejscowym Planie Szczegółowym dla osiedla "O." z 1977 r., następnie zmienionym zarządzeniem Naczelnika Miasta B. z dnia [...] 1982 r. teren 49 MNn, na którym znajduje się działki nr 5705/4 /inwestora/ i działka nr 5706 , opisano jako "teren zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej i bliźniaczej adaptowanej i przeznaczonej do przebudowy". W rysunku tego planu oznaczono również symbolem K 14 KW v drogę przylegającą do działki inwestora. Droga ta w części tekstowej planu szczegółowego opisana została jako "ulica dojazdowa od ul. G. do projektowanego zespołu usług handlowych i rzemieślniczych". W planie zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. takiej drogi już nie przewidziano. Poza tym cytowane w zaskarżonej decyzji SKO zapisy części tekstowej tego planu odpowiadają rzeczywistemu ich brzmieniu. Porównanie treści kwestionowanej decyzji o ustaleniu wzizt z aktami, na podstawie których została ona wydana, musi prowokować krytyczną ocenę decyzji, ale nie uzasadnia tezy o jej nieważności. Po pierwsze Szczegółowy Plan dla osiedla "O." zatwierdzony został zarządzeniem Naczelnika Miasta B. z dnia [...] 1977 r., a nie z dnia [...] 1974 r. Z zapisów planu z 1992 r. wynika, że zarządzeniem z tej ostatnio wymienionej daty zatwierdzony został Plan Szczegółowy "S" . Przyczyną omyłki było zapewne to, że w planie z 1992 r. zapisy dotyczące "utrzymania" obu planów szczegółowych sąsiadują ze sobą. Choć ta okoliczność nie usprawiedliwia niedbałości w dokładnym określeniu podstawy decyzji, to uchybienia w tym zakresie nie można żadną miarą kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Po wtóre nie wyjaśniono w decyzji związku pomiędzy planem szczegółowym i ogólnym, ale również i to uchybienie samo w sobie na ocenę ważności decyzji nie ma wpływu. Prawna relacja pomiędzy oboma aktami wynika – jak wyżej wskazano – z ich treści, a sama decyzja tej relacji w swej istocie nie narusza. W kwestionowanej decyzji z dnia [...] 1999 r., zgodnie z planem szczegółowym, opisano teren 49 MNn jako przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wolnostojącą i bliźniaczą. Także taka funkcja przewidziana została dla terenu A 27 MN w planie ogólnym z 1992 r. Co do istoty zatem zapisy obu planów dotyczące terenu, na którym położona jest działka 5705/4 , są ze sobą zbieżne i nie zachodzi między nimi "kolizja". Kwestionowaną decyzją z dnia [...] 1999 r. ustalono warunki dla takiej inwestycji, która musi towarzyszyć zabudowie mieszkaniowej. Jako nierozerwalnie związana z ustalonym w planie podstawowym przeznaczeniem terenu musi być więc uznana za przewidywaną do realizacji. Decyzja zaś na takim założeniu oparta nie jest sprzeczna z ustaleniami planu. Prawidłowe jest więc także i w tej kwestii stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Ostatecznie więc stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja SKO jest zgodna z prawem. Organ, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 1999 r., a tę jego ocenę Sąd w całości podziela. Dlatego też skarga, na podstawie art. 151 ppsa została oddalona.