II SA/Kr 3095/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2005 r sprawy ze skargi M. K. i S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 października 2002 r Nr : [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, II orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., po rozpatrzeniu odwołania M. i S. małż. K., decyzją z dnia 17 października 2002 r [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2002 r znak: [...] orzekającą o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów , polegającej na wykreśleniu w jednostkach rejestrowych Nr [...] i [...] obrębu J., gmina M. - Z. S., c. W. i M. oraz M. K. c. W. i M., jako współwładających nieruchomościami ujawnionymi w w/w jednostkach rejestrowych i wpisaniu w ich miejsce M. K. c. W. i M. oraz S. K. s. A. i M.. W podstawie prawnej decyzji powołano art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 "b" ust.2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. z 2000 r Dz.U. Nr 100 , poz. 1086 z późn.zm.). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. W jednostce rejestrowej Nr [...] obrębu J. gmina M., wykazano spółkę leśną, w skład której wchodzą 32 działki ewidencyjne o łącznej powierzchni 45.9815 ha. Stan prawny działek jest nieuregulowany. W rejestrze gruntów ujawniono 35 współwładających tymi działkami , wśród których znajdowali się z udziałami po 80/2560 M. K. c. W. i M. oraz Z. S. c. W. i M.. W jednostce rejestrowej Nr [...] obejmującej działki [...] i [...] stanowiące las , również wykazane jest szereg osób jako uprawnionych we wspólnocie leśnej , w tym M. K. i Z. S. z udziałami po 1/96 części. Od 2000 r M. K. c. W. i M. oraz jej mąż S. K., kierowali do starosty Powiatowego pisma z żądaniem wykreślenia Z. S. (siostry M. K.) ze spółek leśnych i dopisania przypadających jej udziałów na ich rzecz. Wniosek uzasadniali użytkowaniem gruntu, płaceniem podatku oraz przekazaniem przez M. S. udziałów w spółkach leśnych właśnie na rzecz M. i S. K.. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2002 r T. S., mąż zmarłej w dniu [...] kwietnia 1991 r Z. S. złożył oświadczenie , że M. S. nie przekazała jego żonie Z. S. z d. S. udziałów w spółkach leśnych z pozycji rejestr. [...],[...] i [...] i żądał skreślenia Z. S. i jego z tych spółek leśnych jako "należących prawnie" do M. i S. K.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r Starosta Powiatowy w S., z powołaniem na przepisy §§ 44 , 45 , 47 i 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków , orzekł o zmianie ewidencji gruntów w zakresie danych współwładających w pozycjach rejestrowych [...] i [...] wsi J. w ten sposób , że w miejsce współwładających Z. S. c. W. i M. oraz M. K. c. W. i M., wpisał M. K. c.W. i M. i S. K. s. A. i M., w pozycji rejestrowej [...] w 160/2560 częściach , a w pozycji rejestrowej [...] w 1/48 części. Przyjmując , że udziały w spółkach leśnych M. S. przekazała córce M. K. i jej mężowi S. wraz z gospodarstwem rolnym , organ przypisał małżonkom K. udziały w pozycjach rejestrowych [...] i [...] figurujące na Z. S., przyjmując przeniesienie współposiadania tych nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołali się M. i S. małż. K., żądając naprawienia błędów "wpisanych przez nieuczciwych urzędników w spółkach leśnych". Podnosili , że w 1973 r M. S. w Wydziale Ksiąg Hipotecznych dopisała ich do spółek leśnych z pozycji [...] i [...] obok swego nazwiska. Zdaniem odwołujących się , figurujący jako uprawnieni do udziałów we wspólnocie objętej poz. rejestrową [...] B. K. i J. K. "wykradli im 65 arów ziemi pastwiskowej i 2 ha lasu" i żądali odszkodowania za naruszenie majątku. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający wykazanie w ewidencji gruntów danych osób, władających nieruchomościami na podstawą § 10 ust.2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38 , poz. 454 ) , gdyż ewidencja nie zawiera danych co do właścicieli nieruchomości objętych tymi pozycjami rejestrowymi. Wskazano , że wykazanie w ewidencji osób , o których mowa § 10 ust.2 następuje w drodze decyzji Starosty. Podkreślono , że żądania małżonków M. i S. K. i T. S. męża zmarłej Z. S. były zbieżne , a "z uwagi na fakt , iż władanie w rozumieniu kod. cyw. jest niezbywalne i niedziedziczne , w zaistniałej w rozpatrywanej sprawie sytuacji , z powodu śmierci Z. S., Starosta powinien przeprowadzić postępowanie , które pozwoliłoby na ustalenie władającego jej udziałami". Również uiszczanie przez małż. K. opłat z tytułu podatku gruntowego od działek stanowi argument uzasadniający decyzję Starosty. Organ odwoławczy wskazał , że z treści odwołania można domniemywać zarzutu , że zdaniem odwołujących się , Starosta powinien był orzec jednoznacznie o zmianie udziałów B. K. i J. K. "w przedmiotowych spółkach leśnych". Zdaniem organu odwoławczego żądania te wykraczają poza zakres rozpatrywanej sprawy , gdyż w postępowaniu i rozstrzygnięciu organ ograniczył się do rozpatrzenia wniosku w zakresie wykreślenia z jednostek rejestrowych Nr [...] i [...] władającej Z. S. i wpisania w jej miejsce małż. K.. Wskazano , że żądania nie objęte zaskarżoną decyzją organu I instancji nie mogą być przedmiotem postępowania odwoławczego co uzasadniało utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzją złożyli M. i S. K.. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa , w skardze i jej pisemnych uzupełnieniach z [...].02.2003, [...].12.2002 i [...].03.2003 r , skarżący zarzucili , iż organ odwoławczy nie chciał sprawdzić w jakim czasie i jakim sposobem dokonano "grabieży" ich majątku we wsi J., podczas trwającej od 1981 r ich nieobecności. Skarżący podnieśli zarzuty wobec "nieuczciwych urzędników ksiąg hipotecznych i ksiąg wieczystych w Starostwie Powiatowym" , wobec byłego burmistrza M. i wobec Sądu Rejonowego w S.. Wskazali , że w sprawie [...] tego Sądu , zagrabiono im 65 arów łąki pastwiskowej z poz. [...] i 2 ha lasu na rzecz B. K. i J. K. - braci matki skarżącej M. S. z d. K.. Zarzucili , że w 2000 r Starosta Powiatowy dokonał nowego podziału dopisując do ich spółek leśnych z poz. [...] i [...] Z. i T. S.. Wskazywali , że do 1996 r otrzymywali jeden nakaz płatniczy. Podnosili też sprawę umowy zawartej z sąsiadem S. S. i kwestię przyłącza elektrycznego oraz drogi. Zdaniem skarżących, utracili na rzecz St. S. 10 arów gruntu i domagali się kontroli aktu własności ziemi na jego rzecz , oraz odszkodowania za naruszenie "KW". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. wniósł o oddalenie skargi , podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wskazał , że podnoszone w skardze okoliczności nie dotyczą przedmiotu postępowania t.j. - wprowadzenia zmian w ewidencji w zakresie skreślenia Z. S. z wykazu władających nieruchomościami objętymi pozycjami rejestrowymi [...] i [...]. Obecny na rozprawie w dniu 7.06.2005 r skarżący S. K., na pytanie Sądu oświadczył , że " grunty objęte pozycjami [...] i [...] stanowią spółki leśne , którymi zarządza Starosta ". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r i przed tą datą postępowanie nie zostało zakończone. Zgodnie zatem z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 , poz. 1271 z poźn. zm.) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm.) - dalej ustawa prawo o p.s.a - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Katalog rozstrzygnięć jakie może podjąć sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję określają przepisy art.145 i 151 ustawy prawo o p.s.a. Z tego względu zawarte w skardze wnioski w szczególności o "zawieszenie" w czynnościach urzędników , przyznania odszkodowania , czy przywrócenia ochrony gospodarstwa , nie mieszczą się w kompetencji i rodzaju rozstrzygnięć sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przedmiotową decyzję. Kontrola zaskarżonej decyzji , stosownie do przepisu art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U Nr 153 , poz. 1269 ) , dokonywana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej . W sprawowaniu tej kontroli - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy prawo o p.s.a - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Oznacza to , że granice rozpoznania skargi , wyznaczone są granicami sprawy administracyjnej. Przedmiotem tej sprawy w świetle treści rozstrzygnięcia było orzeczenie o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków co do nieruchomości objętych numerami [...] i [...] jednostki rejestrowej rejestru gruntów obrębu J.. Z tego względu poza granicami podlegającymi rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny , pozostają kwestie związane z rozstrzygnięciami Sądu Rejonowego w S., "naruszeniem" ksiąg hipotecznych i wieczystych , których prowadzenie należy do sądów powszechnych , działem spadku, zniesieniem współwłasności , czy umownym podziałem nieruchomości , a także sporów sąsiedzkich o drogę czy trakcję elektryczną. Dokonana na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku , że skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż upatrywane przez skarżących. Podjęcie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nastąpiło pod rządem przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 z późn.zm.), oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 , poz. 454). Ustawa z dnia 17 maja 1989 r prawo geodezyjne i kartograficzne - dalej ustawa - definiuje w art. 2 pkt 8 ewidencję gruntów i budynków ( kataster nieruchomości ) jako jednolity dla kraju , systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach , budynkach i lokalach , ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami , budynkami i lokalami . Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy informacje o gruntach budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny , który składa się z map , rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Zawarte w ewidencji gruntów informacje mają dwojaki charakter. Jedne z nich , określone art. 20 ust. 1 pkt 1 mają charakter przedmiotowy , co w odniesieniu do gruntów oznacza informacje dotyczące ich położenia , granic , powierzchni , rodzajów użytków gruntowych , ich klas gleboznawczych , oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów jeżeli zostały założone dla nieruchomości w skład, której wchodzą grunty. Zakres informacji podmiotowych określa przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 , w myśl którego , w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne , w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Przepis § 10 ust.2 powołanego Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów - dalej Rozporządzenie - przewiduje , że w przypadku braku danych dotyczących właścicieli nieruchomości, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Według przepisu § 12 ust.2 Rozporządzenia o wykazaniu w ewidencji osób i jednostek organizacyjnych , o których mowa w § 10 ust.2 orzeka starosta w drodze decyzji. Oznacza to , że ustalenie stanu władania następuje w postępowaniu ewidencyjnym prowadzonym przez starostę w trybie postępowania administracyjnego (§ 47 ust.3 ). Przedmiotem zaskarżonej decyzji były wyłącznie zmiany podmiotowe , gdyż w miejsce Z. S. figurującej w ewidencji gruntów, w pozycjach [...] i [...] jednostki rejestrowej , jako współwładająca w oznaczonych udziałach , oraz w miejsce skarżącej M. K. jako współwładającej w oznaczonych udziałach , wpisano oboje skarżących t.j. M. K. i S. K. jako współwładających sumą udziałów M. K. i Z. S.. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego , przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy ( art.7, 72 kpa ). Uchybienie takie mogło mieć wpływ na wynik sprawy o czym niżej. Zakres okoliczności , których ustalenie przez zebranie i ocenę dowodów jest niezbędne dla załatwienia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego , według których dany rodzaj sprawy jest rozstrzygany. Zarówno skarżący , jak i organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji posługują się pojęciem " spółek leśnych " na oznaczenie gruntów objętych jednostkami rejestrowymi Nr [...] i [...] obrębu J.. Potoczne rozumienie tego pojęcia , fakt , iż w ewidencji współwładanie tymi gruntami określone jest w udziałach ułamkowych oraz wyjaśnienie skarżącego S. K. na rozprawie przed Sądem Administracyjnym , że "grunty stanowią spółki leśne , którymi zarządza Starosta", wskazują, że przedmiotem ewidencji objętej tymi jednostkami rejestrowymi mogą być grunty wspólnoty gruntowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem art. l ust. l ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - dalej ustawa o z.w.g. - wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne , leśne oraz obszary wodne. Jak z tego wynika przedmiotem wspólnoty gruntowej mogą być wyłącznie także nieruchomości leśne. Zgodnie z art. 14 ust. 1 osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie Statutu (art.15ust.1). Do Starosty należy ustalenie ( art.8 ust.1 ) , które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową ( bądź mienie gromadzkie ). Przepisy art.8 ust.2 oraz 9 ust.1 przewidują, że w drodze decyzji Starosta ustala wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej , wykaz obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkość przysługujących w idealnych ( ułamkowych ) częściach udziałów poszczególnych uprawnionych we wspólnocie gruntowej. Dla nieruchomości stanowiącej wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych ( art.11 ). Warunkiem nabycia uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej , jest posiadanie gospodarstwa rolnego poza gruntami tej wspólnoty ( art. 6 ust.1 ). Zarazem przepis art.18 ust.2 - jako przepis szczególny względem art.20 ust.1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - stanowi , że z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów podlegają nazwa spółki , skład zarządu oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty. Z chwilą powołania organów spółki , wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej , w wykazie osób uprawnionych , jak również zmiany statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu , zgłasza do ewidencji zarząd spółki ( art. 18 ust.2 ). W świetle powyższego , w przypadku ustalenia przez organy prowadzące ewidencję , że objęte pozycjami rejestrowymi [...] i [...] grunty, są gruntami wspólnoty, legitymacja do zgłoszenia w ewidencji gruntów zmian w wykazie osób uprawnionych we wspólnocie , przysługiwałaby zarządowi spółki, a nie skarżącym. Przepisy art.9 ust.2 i 3 oraz art.27, 28 i 29 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych określają zasady ustalania wielkości udziałów uprawnionych we wspólnocie , jak również zasady i tryb zbywania , przechodzenia lub podziału udziałów we wspólnocie gruntowej. Przyjęte przez organy "przeniesienie współposiadania nieruchomości" w postępowaniu ewidencyjnym i w sposób opisany w uzasadnieniu decyzji byłoby zatem nieskuteczne w odniesieniu do udziału we wspólnocie gruntowej. Okoliczność , iż Starosta będąc z mocy art.22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków , zarazem jest na podstawie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - organem umocowanym do ustalania m.in. nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową i pierwotnego wykazu uprawnionych ( w oznaczonych ułamkowych częściach ) do udziałów we wspólnocie , nie może zamazywać , nie odzwierciedlać przedmiotu postępowania , w którym wydano decyzję. Akta sprawy administracyjnej nie zawierają przewidzianego art. 61 § 4 kpa zawiadomienia o wszczęciu postępowania skierowanego dla stron i obrazującego przedmiot wszczętego postępowania. Jak wynika z przepisów § 17 pkt 7 i pkt 10 Rozporządzenia z 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów , istnieje osobna numeracja grup rejestrowych dla właścicieli i władających będącymi osobami fizycznymi ( grupa rej. 7 ) i wspólnot gruntowych ( grupa rej. 10 ). Według wypisu z rejestru gruntów zaliczono grunty z jednostek rejestrowych [...] i [...] (k.28, 25), do podgrupy rejestrowej 7.2. Do podgrupy rejestrowej 7.2 , zgodnie z pkt.30 załącznika Nr 2 do Rozporządzenia ( zaliczanie gruntów , budynków i lokalu do grup i podgrup rejestrowych ) , zalicza się grunty (własności osób fizycznych , lub których właściciele nie są znani , znajdujące się we władaniu - samoistnym posiadaniu tych osób) , które w rozumieniu przepisów podatkowych nie wchodzą w skład gospodarstw rolnych. Zarazem jednak , według pkt 36 powyższego załącznika Nr 2 , do grupy 10 rejestrowej zalicza się zarówno grunty uznane w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych , za wspólnoty gruntowe , jak i takie grunty stanowiące użytki rolne i leśne , których właściciele nie są znani , a które znajdują się we wspólnym władaniu , na zasadach samoistnego posiadania mieszkańców wsi. Ustalenie zatem natury gruntów objętych jednostkami rejestrowymi [...] i [...] może rzutować na właściwe zakwalifikowanie do grup ( podgrup) rejestrowych. Dopiero ustalenie , czy objęte pozycjami rejestrowymi [...] i [...] obrębu J. grunty stanowią lub nie stanowią wspólnoty gruntowej , pozwoli organom na właściwe określenie rzeczywistego przedmiotu postępowania , ustalenie wszystkich jego stron , i ocenę legitymacji skarżących do żądania zmian. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm. ). W związku z treścią uchylonych decyzji orzeczono jak w punkcie II-gim wyroku na podstawie art. 152 powołanej ustawy. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżących kosztów postępowania oparto na przepisie art.200 w zw. z art. 209 i 210 ustawy.