II SA/Kr 3095/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski ( spr.) Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia ostateczne decyzji o przyznaniu renty socjalnej oraz o obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. S. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...].10.2003r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, iż K. S. "nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku w dniu [...].08.2000r. i pobiera to świadczenie do dnia dzisiejszego"'. W dniu [...] października 2003r. przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego "w związku z zatajeniem dochodów i nienależnym pobieraniem przez klientkę od [...].08.2000r. renty socjalnej". Nadto K. S., pouczona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, złożyła oświadczenie, iż bardzo przeprasza całą opiekę, bała się przyznać, wydawała pieniądze na potrzeby córki do szkoły, żyje w biedzie, ma lekki niedorozwój umysłowy i dalej się leczy. Decyzją z dnia [...] października 2003r., nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej uchylił z dniem [...] sierpnia 2000r. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...].06.2000r., nr [...] o przyznaniu K. S. pomocy społecznej w formie renty socjalnej od [...].06.2000r. w wysokości [...] zł miesięcznie wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne oraz zobowiązał do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego w okresie od [...].08.2000r. do [...].09.2003r. w łącznej wysokości [...] zł w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż decyzją Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...].06.2000r., nr [...] o przyznano K. S. pomoc społeczną w formie renty socjalnej w okresie od [...].06.2000r. w wysokości [...] zł miesięcznie wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Podstawą przyznania K. S. pomocy społecznej w formie renty socjalnej było orzeczenie z dnia [...].10.1993r. Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia, zgodnie z którym skarżąca zaliczona została do II grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia (a inwalidztwo III grupy istnieje od dzieciństwa). W okresie pobierania renty socjalnej skarżąca otrzymywała z ZUS rentę inwalidzką. Pomimo prawidłowego pouczenia skarżącej o zasadach pobierania renty socjalnej i obowiązku poinformowania o każdej zmianie w sytuacji osobistej i majątkowej, która wiąże się z podstawą przyznania świadczeń, a taką niewątpliwie jest otrzymywanie renty, nie zgłosiła ona tego faktu organowi pomocy społecznej. "Na podkreślenie zasługuje fakt. iż sześciokrotnie pisemnie składała Pani oświadczenie, że nie posiada żadnego własnego dochodu. Stąd też, pobierana przez Panią renta socjalna, w okresie od [...] sierpnia 2000r. do [...] września 2003r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi." W dalszej części uzasadnienia wskazano sposób wyliczenia wysokości świadczenia nienależnie pobranego na łączną kwotę [...] zł i wskazano, iż podlega ono zwrotowi niezależnie od dochodu. W odwołaniu od tej decyzji K. S. podała, iż nie zgadza się "z decyzją o zwrocie nie słusznie pobranej kwoty z tytułu renty socjalnej. Rentę, którą otrzymywałam jako stały dochód nie podawałam bo nie wiedziałam, że to stanowi własny dochód. Na zwrot tej kwoty mnie nie stać bo majątku nie posiadam", a na utrzymaniu ma dziecko w wieku 14 lat. Decyzją z dnia 26 listopada 2003r, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium omówiło stan faktyczny sprawy oraz przesłanki art.27a ust. 1 i ust.4 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że w brzmieniu obowiązującym do 30.09.2003r. osobie uprawnionej do renty lub emerytury z wyłączeniem renty rodzinnej, renta socjalna nie przysługiwała. "Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego odwołująca się od dnia [...] sierpnia 2000r. otrzymywała rentę inwalidzką z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a zatem uznać należy, iż od [...] sierpnia 2000r. aż do daty wydania decyzji odwołująca się pobierała jednocześnie dwa świadczenia. Słusznie zatem organ I instancji uznał, iż świadczenie z pomocy społecznej w postaci renty socjalnej uznać należy za "świadczenie nienależnie pobrane". Podkreślono także, iż "jakkolwiek nie można zaakceptować praktyki, którą zastosowała odwołująca się w niniejszej sprawie, tj. zatajenia pobierania jednego ze świadczeń, które się wzajemnie wykluczają - to jednak w sprawie będącej przedmiotem niniejszej analizy należy rozważyć możliwość skorzystania przez organ pomocy społecznej z treści przepisu art.41 ustawy o pomocy społecznej ze względu na szczególnie trudną sytuację odwołującej się." Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2003r. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. S. (zwana dalej skarżącą). W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca podniosła, iż znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej i materialnej, a także ma na utrzymaniu córkę, która uczęszcza do gimnazjum. "Pieniądze, które otrzymywałam z opieki społecznej miała to być zapomoga, a nie renta socjalna, jak twierdzi opieka społeczna ponieważ nie powołano mnie na komisję opieki społecznej. Mam przyznaną rentę w drodze wyjątku w kwocie [...] zł i nie wiedziałam, że po otrzymaniu renty trzeba zgłosić do opieki społecznej. Rentę, którą otrzymuję, wydaję na opłaty i na naukę córki i nie jestem w stanie zwrócić tak dużej sumy pieniędzy." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi. Zgodnie, z brzmieniem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia, 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zasada ta ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] października 2003r., nr [...] Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2003r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji przedmiotem postępowania było uchylenie z dniem [...].08.2000r. decyzji Dyrektora MOPS z dnia [...].06.2000r., nr [...] o przyznaniu K. S. pomocy społecznej w formie renty socjalnej oraz zobowiązanie jej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pobranego w okresie od [...].08.2000r. do [...].09.2003r. w łącznej kwocie [...] zł., w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W przedmiotowej sprawie mamy zatem do czynienia z dwoma odrębnymi zakresami orzekania, które tylko w niewielkim zakresie (poprzez tożsamość niektórych przesłanek) wiążą się ze sobą. Pierwszy zakres orzekania organów administracyjnych wiąże się z uchyleniem lub zmianą decyzji przyznającej świadczenia z zakresu pomocy społecznej w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmian) w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie, albo jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w ust.4 i 5 art.43 oraz w art. 6 i art. 34 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej. Drugi zakres orzekania organów administracyjnych, całkowicie nie zależy od pierwszego, wiąże się z nałożeniem na osobę korzystającą z pomocy społecznej obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Na wstępie wskazać należy, iż prawodawca na gruncie ustawy o pomocy społecznej próbuje tworzyć mechanizmy zabezpieczające przed pobieraniem świadczeń z zakresu pomocy społecznej przez osoby do niej nieuprawnione, nadużywające lub marnotrawiące ją oraz wprowadzające w błąd (np. poprzez nieujawnienie wszystkich źródeł dochodów) organy taką pomoc udzielające. Jednocześnie jednak ustawodawca zdając sobie sprawę ze złożoności materii tej sfery życia społecznego, którą reguluje pomoc społeczna, stara się zachować stosowne proporcje w przeciwdziałaniu nadużyciom w zakresie pomocy społecznej i w przypadku ujawnienia takich nadużyć w korzystaniu z różnorodnych form pomocy społecznej stosowne regulacje ustawy zmierzają wyłącznie do "restytucji stanu zgodnego z prawem", a nie do wprowadzenia dodatkowych sankcji, czy wręcz restrykcji wobec osoby, która takiego nadużycia dokonała. Podstawowym przepisem na gruncie ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej (t.j. z 1998r. Dz.U. nr 64. poz. 414 z późn. zm.) regulującym to zagadnienie jest ust.2a art.43. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu właściwy organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną ,na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie, a także może zmienić lub uchylić decyzję administracyjną na niekorzyść strony, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w ust. 4 i 5 art.43 oraz w art. 6 i art. 34 ust. 4a powołanej ustawy. Jest to niewątpliwie odstępstwo od zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. W konsekwencji zatem wyrażony w art.43 ust.2a zapis ustawy o pomocy społecznej ma charakter przepisu lex specialis w stosunku do postanowień regulacji procedury administracyjnej zawartej w k.p.a. Podkreślić przy tym należy, iż zmiana lub uchylenie decyzji na niekorzyść, jak i na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Ustawodawca w redakcji tego przepisu konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia'' i "uchyla" decyzją. Oznacza to, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera). Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter owej decyzji może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Stąd też nie może ona uchylać obowiązywania innej decyzji wstecz. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Mając na uwadze brzmienie art. 36 ustawy o pomocy społecznej, na podstawie którego odpowiednie zastosowanie w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - możliwość uchylenia decyzji z mocą wsteczną istnieje tylko w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności (art. 156 k.p.a.). Wówczas jednak w takim przypadku należałoby wszcząć odpowiednie postępowanie i wykazać, że zachodzą przesłanki z art. 156 k.p.a. Natomiast wzruszenie decyzji ostatecznej (jej uchylenie lub zmiana) w innych trybach nadzwyczajnych unormowanych w art. 145, art.154, czy też w art.155 k.p.a. zawsze wiąże z wydaniem decyzji konstytutywnej. Pomijając zatem samą potrzebę wzruszenia decyzji ostatecznej (jej zmiany lub uchylenia), na mocy której strona nabyła prawo do otrzymania pomocy społecznej w określonej formie, z mocą wsteczną (w szczególności nie jest to potrzebne dla nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej), to może to nastąpić wyłącznie po wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie i na podstawie przesłanek wynikających z art. 156 k.p.a. Nie można zatem uchylić z mocą wsteczną pierwotnej decyzji, na mocy której strona nabyła określone prawa, w trybie art.145 bądź art. 155 k.p.a. - zwłaszcza, że winno to być poprzedzone stosownym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania we wskazanym trybie i wykazaniem zaistnienia stosownych przesłanek, które się z nimi wiążą (np. przy stosowaniu art. 155 k.p.a. niezbędne jest uzyskanie zgodny strony na zmianę lub uchylenie decyzji, z której wywodzi ona swoje uprawnienia) Tymczasem organ I instancji decyzją z dnia [...].10.2003r.. nr [...] uchylił z dniem [...].08.2000r. decyzję Dyrektora MOPS z dnia [...].06.2000r., nr [...], mimo że nie działał w trybie art.156 k.p.a. Rozstrzygnięcie takie, z wyżej .naprowadzonych względów jest wadliwe i nie może pozostać w obrocie prawnym. Odnośnie nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia podzielić należy ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organy administracyjne, iż zostały spełnione przesłanki do nałożenia takiego obowiązku, a sama wysokość nienależnie pobranego świadczenia wyliczona została prawidłowo. Zgodnie z brzmieniem art.2a ust. 1 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji w dokumentach oraz niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. O obowiązku informowania organu przyznającego pomoc społeczną o każdej zmianie sytuacji osobistej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń (zgodnie z treścią art.45 ustawy o pomocy społecznej) skarżąca pouczona została już w decyzji Dyrektora MOPS z dnia [...].06.2000r., nr [...]. Odpowiednie pouczenia w tym zakresie znajdują się także w innych decyzjach organu przedłużających pomoc społeczną w formie renty socjalnej a kierowanych do skarżącej. Mimo to skarżąca składała kolejne oświadczenia (z [...].12.2000r.. [...].06.2001r., [...].12.2001r., [...].06.2002r., [...].12.2002r., [...].12.2002r., [...].06.2003r.). z których wynikało, że nie pracuje i nie ma żadnego własnego dochodu wprowadzając tym samym w błąd organ administracyjny udzielający pomocy społecznej w formie renty socjalnej i nie informując go, iż już od [...].08.2000r. nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, i którą to rentę pobierała. Tymczasem zgodnie z brzmieniem art.27a ust.4 ustawy o pomocy społecznej osobie uprawnionej do renty lub emerytury z wyłączeniem renty rodzinnej, renta socjalna nie przy sługi wała. W konsekwencji zasadnie organy administracyjne obu instancji uznały, że od [...].08.2000r. aż do [...].09.2003r. pobierała jednocześnie dwa wykluczające się świadczenia. Zatem prawidłowo organy uznały także, że otrzymywane przez skarżącą w tych warunkach świadczenie w formie renty socjalnej było świadczeniem nienależnie pobranym, które winno być zwrócone. Prawidłowo także wykazana została wysokość kwoty świadczenia nienależnie pobranego - [...] zł - za wyżej wskazany okres. Jak wskazano to wyżej dla stwierdzenia faktu pobierania świadczenia nienależnego i wyliczenia jego wysokości, które będzie podlegać zwrotowi nie jest potrzebne uchylenie decyzji przyznające dane świadczenie z zakresu pomocy społecznej z mocą wsteczną. Jest to bowiem odrębna sprawa administracyjna prowadzona i rozstrzygana w tym zakresie. Natomiast jako nieprawidłowe uznać należy tę część rozstrzygnięcia nakazującego zwrot świadczenia nienależnie pobranego, w którym określono termin zwrotu tego świadczenia na "14 dni od daty otrzymania decyzji''. Tak określony termin pokrywa się bowiem z terminem do wniesienia odwołania od decyzji I instancji - z czego zresztą w przedmiotowej _ sprawie skarżąca skorzystała. W konsekwencji obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego podlegałby wykowaniu. mimo że sama decyzja administracyjna statuująca ten obowiązek nie jest ostateczna, a tylko decyzje ostateczne, bądź te decyzje nieostateczne, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności, podlegają wykonaniu. Podnieść także należy, iż żaden przepis prawa materialnego nie wprowadza terminu zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, ani też nie nakazuje, aby organy .administracyjne taki termin w wydanej decyzji zakreślały. W konsekwencji niewłaściwe (i niepotrzebne) określenie w decyzji terminu zwrotu świadczenia nienależnie pobranego powoduje trudności w określeniu daty wykonalności obowiązku, daty od której będą naliczane odsetki itp. Tym samym również ta część rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, z wyżej naprowadzonych względów jest wadliwa i nie może pozostać w obrocie prawnym. Podsumowując stwierdzić należy, że niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa uchylenie od [...].08.2000r. decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...].06.2000r., nr [...] o przyznaniu K. S. pomocy społecznej w formie renty socjalnej oraz zobowiązanie do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego w okresie od [...].08.2000r. do [...].09.2003r. w łącznej wysokości [...] zł w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji przez skarżącą stanowi naruszenie prawa materialnego i procesowego powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.