II SA/Kr 3102/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie AWSA Dorota Dąbek WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Komendant Miejski Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] 2003r. wydaną na podstawie art. 104 kpa, art.97 ust.5 w związku z art.92 ust.2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji /tekst jednolity Dz.U. z 2002r. Nr 7, poz.58 z późn.zm./ oraz § 6 w związku z § 1 ust.1 pkt 2 oraz § 9 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego /Dz.U. nr 100, poz.918/, po rozpatrzeniu sprawy P. K., cofnął z dniem [...] 2002r. prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu [...] 2000r.zmarł teść wnioskodawcy S. W. Spadek po nim zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] sygn.akt [...] nabyły wprost na podstawie ustawy żona E. W. i córka D. K. po ½ części każda. Przedmiotem spadku było spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego położone w [...], os. [...]. Przepis § 1 ust.1 pkt 2 cytowanego wyżej rozporządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego. Zgodnie z § 6 powołanego rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnień do dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust.1, lub zmienił się jego stan rodzinny. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. K. podnosząc, ze nie zgadza się z powyższą decyzją, albowiem równoważnik powinien otrzymywać w dalszym ciągu. [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] 2003r. wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1, oraz art.127 § 2 kpa, art.92, art.97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji /tekst. jednolity Dz.U. z 2002r. nr 7, poz.58/ oraz § 6 w zw. z § 1 ust.1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego / Dz.U. 100, poz.918/ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a nadto podniósł co następuje: Zgodnie z ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu może należeć do kilku osób, z tym że członkiem spółdzielni może być tylko jedna z nich /art.17 ust.5/, prawo to jest prawem zbywalnym, przechodzi na spadkobierców i podlega egzekucji /art.17/. W przedmiotowej sprawie po śmierci S. W. w poczet członków spółdzielni, na podstawie umowy z dnia [...] 2001r. zawartej pomiędzy żoną E. W. a córką D. K., przyjęta została jego żona E. W. Ponadto organ II instancji wskazał, że wprawdzie § 1 ust.1 pkt 2 rozporządzenia nie posługuje się pojęciem współwłasności nie oznacza to jednak, iż współposiadanie mieszkania uzasadnia przyznanie równoważnika pieniężnego. Skargę na powyższą decyzję złożył P. K. wnosząc o uchylenie decyzji. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne tj. § 1 ust.1 cytowanego rozporządzenia, albowiem zgodnie z treścią powołanego przepisu równoważnik za brak lokalu przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego wchodzące do masy spadkowej po zmarłym teściu spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nie przesądza o jego posiadaniu, albowiem oprócz żony skarżącego prawo to nabyła teściowa E. W. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271/ sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art.1§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny. Natomiast istota sporu, który powstał pomiędzy skarżącym, a organami sprowadza się do wykładni przepisów rozporządzenia MSW i A z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w zakresie możliwości uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji gdy policjant lub członek jego rodziny stał się jednym z spadkobierców własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego. Konsekwencją istniejącego sporu jest odmienna ocena prawna bezspornego w sprawie stanu faktycznego. Ustalenie sytuacji prawnej policjantów w zakresie możliwości uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku gdy policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu lub mieszkania od szeregu lat było problematyką sporną budzącą wiele wątpliwości. Obowiązujące poprzednio rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania /Dz.U. Nr 106, poz. 1212 i z 2000 Nr 65, poz.777/, /podobnie jak poprzedzające je zarządzenie MSWiA z dnia 30 września 1997 / nie regulowało sytuacji prawnej policjanta będącego współwłaścicielem domu lub mieszkania w kontekście prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego. W kwestiach tych wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny początkowo prezentując pogląd , że bycie współwłaścicielem wyłącza możliwość uzyskania równoważnika z tytułu braku lokalu np. "Fakt, iż współwłasność nieruchomości gruntowej nie została zniesiona i nie wydzielono jej części do wyłącznego korzystania, nie oznacza, iż nie można mówić o spełnieniu przesłanki posiadania mieszkania w rozumieniu art.92 ust.1 ustawy o Policji. Każdy ze współwłaścicieli bowiem jest uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej" /wyrok NSA z dnia 17.12. 1998r. I S.A. 696/98, LEX nr 45 853/ Z kolei w późniejszych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny reprezentował pogląd zgodnie z którym jeżeli udział w we współwłasności domu odpowiadał normom zaludnienia jakie przysługiwały policjantowi, to nie można zasadnie twierdzić, że nie posiada on domu ani lokalu mieszkalnego. Powyższe okoliczności spowodowały, że w obowiązującym rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. zdecydowano się uregulować sytuację prawną policjanta w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku gdy policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu lub mieszkania. Uregulowanie to dokonane zostało w § 1 ust.1 pkt 5 i w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia. W przedmiotowym rozporządzeniu uregulowano również sytuację prawną policjanta w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku gdy policjant /lub członek jego rodziny/ posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, lub jest spadkobiercą takiego prawa. Zgodnie z §1 ust.1 pkt 2 "Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art.89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji nie posiadają: ...2/ spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego 5/ domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art.89 ustawy o Policji", z kolei § 1 ust.2 pkt 5 stanowi " Równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli: ... 5/ w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny /część domu/, albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia" O ile z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że posiadanie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego przez policjanta, lub członka jego rodziny powoduje, że nie można nabyć prawa do równoważnika /§ 1 ust.1 pkt 2/, to w przypadku gdy prawo do spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego przysługuje kilku osobom w tym policjantowi, lub członkowi jego rodziny regulacja nie jest jednoznaczna i ustalenie stanu prawnego wymaga wykładni. Wątpliwości mogą wynikać z treści § 1ust.1 pkt 5 rozporządzenia zgodnie z którym policjantowi nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli policjant /lub członek jego rodziny/ jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego, lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. W przepisie tym nie zostało wymienione spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Tym samym przepis § 1 ust.1 pkt 5 rozporządzenia nie uregulował sytuacji, w której policjant / lub członek jego rodziny/ posiada ułamkową część spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Możliwość zbycia ułamkowej części spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu przewiduje art.17 ust.6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach i ich związkach. Stąd też dla ustalenia sytuacji prawnej policjanta w zakresie prawa do równoważnika w przypadku gdy policjant /lub członek jego rodziny / posiada ułamkową część spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu należy spojrzeć poprzez całość regulacji zawartej w rozporządzeniu. Mianowicie zgodnie z § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia, policjant /lub członek jego rodziny/, który został w wyniku spadkobrania współwłaścicielem domu jednorodzinnego, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, lub spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego posiada prawo do równoważnika pieniężnego. Prawo do równoważnika pieniężnego jest wyłączone wówczas, gdy policjant zajmuje lokal, dom będące przedmiotem współwłasności w wyniku spadkobrania, a udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia /§ 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia/. Jeżeli zatem policjant /lub członek jego rodziny / w wyniku spadkobrania nabył ułamkową część spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, to posiada prawo do równoważnika, a jeżeli zamieszkuje w tym lokalu i udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm norm zaludnienia to prawo do równoważnika jest wyłączone. Stąd też mając na uwadze wykładnię systemową, powyższych przepisów, należałoby przyjąć, że nabycie przez policjanta /lub członka jego rodziny/ ułamkowej części spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu powoduje, że prawo do równoważnika jest wyłączone chyba, że nabycie ułamkowej części spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nastąpiło drogą spadkobrania. W przypadku nabycia ułamkowej części spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu drogą spadkobrania, prawo do równoważnika jest wyłączone wówczas gdy policjant zajmuje lokal, a udział w spadku odpowiada dwóm normom zaludnienia. W przedmiotowej sprawie skarżący wraz z swoją rodziną zamieszkuje nadal w tym samym lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w [...] os. [...], należącym do zasobów mieszkaniowych Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Spółdzielcze własnościowe prawo do tego lokalu przysługiwało na prawach wspólności ustawowej E. i S. W., a członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej był S. W. Powierzchnia użytkowa lokalu wynosi [...] m2, a powierzchnia mieszkalna [...] m2. Stad też przedmiotem spadku po S. W. było ½ spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu., albowiem ½ przysługiwało E. W. z tytułu wspólności ustawowej małżeńskiej. Tym samym odziedziczony przez żonę skarżącego D. K. udział w ½ w spadku po ojcu S. W. odpowiadał ¼ spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, a to odpowiadało [...] m2 powierzchni mieszkalnej, a więc poniżej dwóch norm zaludnienia, które wynoszą 14 -20 m2. W tym stanie faktycznym zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r., uprawniające do otrzymania równoważnika pieniężnego, albowiem skarżący zajmuje spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, a udział w spadku nie odpowiada dwóm normom zaludnienia. Nadto w przedmiotowej sprawie spadkobiercy po S. W. tj. żona skarżącego D. K. zawarła z matką E. W. w dniu [...] 2001r. umowę w formie aktu notarialnego na podstawie której, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego otrzymuje w całości E. W. Na postawie tej umowy E. W. została przyjęta w poczet członków Spółdzielni. W oparciu o ten element stanu faktycznego organ II instancji przyjął, że została spełniona przesłanka z § 1 ust.2 pkt 1 powoływanego rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r., zgodnie z którym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu o którym mowa w ust.1. Jak podaje organ II instancji w dacie zawarcia umowy pomiędzy D. K. a E. W. tj w dniu [...] 2001r. obowiązujący wówczas art. 228 ustawy z dnia 16 sierpnia 1982r. Prawo spółdzielcze wymagał wskazania jedynie pełnomocnika do dokonywania czynności prawnych, a nie przekazanie prawa do lokalu jednemu z wybranych spadkobierców. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka z § 1 ust.2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r., a tym samym nie było podstaw do cofnięcia prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Mianowicie powoływany § 1 ust.2 pkt 1 rozporządzenia wyraźnie stanowi , że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli " utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust.1". Natomiast w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie został zakwalifikowany do żadnej z sytuacji prawnych o których mowa w ust.1 pkt 1 do 5, lecz został zakwalifikowany do stanu prawnego o którym mowa w ust.2 pkt 5 powoływanego rozporządzenia. Tym samym powoływany § 1 ust.2 pkt 1 rozporządzenia jako podstawa prawna cofnięcia prawa do równoważnika, nie obejmuje tych przypadków o których mowa w ust.2 pkt 5, czyli sytuacji w których policjant zajmował lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, dom jednorodzinny /część domu/ albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, udział w spadku nie odpowiadał co najmniej dwóm normom zaludnienia, a następnie doszło do zbycia udziału w nieruchomości spadkowej. Za taką interpretacją przepisów przemawia nie tylko wykładania językowa, ale również funkcjonalna. Skoro nabycie w drodze spadkobrania udziału w lokalu mieszkalnym stanowiącym odrębną nieruchomość, lub domu jednorodzinnym, albo spółdzielczym własnościowym lokalu mieszkalnym pozwala na uzyskanie równoważnika, jeżeli tylko policjant zajmuje spadkową nieruchomość, a udział w spadku nie odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia, to w takiej sytuacji zbycie udziału w spadkowej nieruchomości nie powoduje utraty prawa do równoważnika. Zdaniem Sądu, wykładnia powyższych przepisów dokonana przez organ I i II instancji w przedmiotowej sprawie nie może się ostać, albowiem ograniczona została do § 1 ust.1 i ust.2 pkt 1 rozporządzenia z pominięciem treści zawartej w § 1 ust.2 pkt 5 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji, albowiem stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.