II SA/Kr 312/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie NSA Izabela Dobosz NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu wody na gruncie do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M. T. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] roku (znak [...]) Burmistrz Gminy i Miasta [...], działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18.07. 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. nr 115 póz. 1229 obecnie tj. Dz. U. z 2005 nr.239 póz.2019 z późn. zm. zwanej dalej Prawem Wodnym z 2001 r.) nakazał M. T. aby w terminie do dnia [...] r., usunął wybudowany betonowy mur oporowy o długości 21 mb na wschodniej granicy działki nr [...]oraz odtworzył w tym samym terminie istniejący pierwotnie rów odpowiadający w osi naturalnej niszy terenowej z odpowiednim umocnieniem o głębokości do 0,8 m. Na skutek odwołania M. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r. (znak: [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekło, iż obowiązek winien być wykonany w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania niniejszej decyzji, w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1/ zgodnie z treścią art. 29 Prawa Wodnego z 2001 r. właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie może również odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiedzkie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 2/ jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na gruntu sąsiednie, właściwy organ może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Chodzi o sytuację, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi być to naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. W sytuacji gdy doszło do naruszenia stosunków wodnych, organ ma dwie możliwości. Po pierwsze może nakazać naruszającemu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, po drugie może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego. Przywrócenie do stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, tj. takim który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, albo gdy z okoliczności sprawy wynika, iż ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni, 3/ organ l instancji uczynił zadość obowiązkom w zakresie postępowania administracyjnego. W aktach sprawy znajduje się między innymi protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ l instancji. Z dokumentów tych, zresztą nie podważanych co do meritum przez stronę Odwołującą się jednoznacznie wynika, że wykonanie prac przez M. T. spowodowało zmianę stosunków wodnych na innych działkach. Kolegium wskazuje, iż w aktach sprawy znajduje się między innymi opinia biegłych, którzy jednoznacznie wskazują na fakt zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, ze szkodą dla działek sąsiednich. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył M. T. i zarzucając: 1. nieważność decyzji organu l instancji pominiętą przez organ II instancji, a wynikającą z naruszenia reguły art. 156 § 1 p 5 i 6 k.p.a. polegającą na jej częściowej niewykonalności. 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 29 Prawa Wodnego z 2001 r., poprzez przyjcie poglądu prawnego, według którego odpowiedzialnością za niekorzystną zmianę stosunków wodnych na działce nr [...] obarczono skarżącego podczas gdy w rzeczywistości nie wykazany został związek przyczynowy pomiędzy wybudowaniem muru na posesji skarżącego, a ewentualna szkodą na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. 3. naruszenie przepisów postępowania, a to: a. art. 77 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie zlecenia wykonania przez biegłego dodatkowej opinii w zakresie określenia wpływu prac poczynionych przez właścicielkę działki nr [...] wokół budynku, na kierunek i intensywność biegu wody opadowej, ilość wody zatrzymywanej przez jej budynek, jak również rodzaju i chłonności wody przez materiały użyte przy budowie budynku, co ma decydujące znaczenie przy istnieniu ewentualnej szkody, b. art. 107 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu swej decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił sporządzenia dodatkowej opinii, jak również nie ustosunkowanie się do zarzutów wnoszonych przez skarżącego. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie kosztów procesu na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu podniósł, że: 1/ decyzja organu l instancji jest niewykonalna w części w jakiej decyzja nakazuje odtworzenie rowu odwadniającego, a fakt ten nie został dostrzeżony przez organ II instancji. Organ l instancji uzasadniając potrzebę odtworzenia rowu odwadniającego jako całe uzasadnienie swojej decyzji w tym zakresie powołał przeprowadzoną w sprawie opinię biegłych. Nie dostrzegły orzekające organy specyficznego rozróżnienia wprowadzonego w opinii biegłych - rozróżnienia na przyczyny bezpośrednie i pośrednie niekorzystnych zmian stosunków wodnych. Rozróżnienie to ma podstawowe dla sprawy znaczenie ponieważ jedynie okoliczności zaliczone do przyczyn bezpośrednich pozostają w gestii stron sporu objętego postępowaniem. Przyczyną bezpośrednią zmiany stosunków wodnych jest to wybudowanie muru oporowego i niewłaściwy drenaż działki A. M. Natomiast przyczyny pośrednie, pozostają poza możliwością wpływu czy tym bardziej usunięcia ich przez strony. "A/a stronie [...] i [...] opinii biegłych omawiają oni swoje przypuszczenia co do tendencji mieszkańców całego osiedla w prowadzonych pracach budowlanych na terenie szeregu posesji. W efekcie wskazują biegli, że odtworzenie rowu odpływowego przecinającego teren osiedla, a zwłaszcza szeregu wymienionych przez biegłych działek mogłoby prowadzić do przywrócenia właściwych stosunków wodnych. Prace musiałyby objąć co najmniej działki [...] (omyłkowo określoną przez biegłych [...]),[...],[...] [...]. Jak wydaje się z na podstawie załączonej do opinii mapy dopiero przeprowadzenie prac odtworzeniowych przez wskazane działki należące do szeregu osób nie zaangażowanych w niniejsze postępowanie mogłoby doprowadzić do połączenia dawnego cieku wodnego z dzisiaj istniejącym kanałem na działce [...]. Z powyższych okoliczności i opinii biegłych wynika w sposób jednoznaczny, że poprawa stosunków wodnych może nastąpić jedynie na skutek odtworzenia całego przebiegu spływu wód opadowych i tylko taką możliwość biorą pod uwagę biegli. Organ l instancji nie wskazuje w decyzji na jakim terenie skarżący jest zobowiązany do odtworzenia kanału odpływowego. Taka decyzja jest dotknięta przesłanką stwierdzenia nieważności. Albo bowiem decyzja nakłada na skarżącego obowiązek prowadzenia prac ziemnych na terenie nieruchomości stanowiących własność osób trzecich, do czego nie jest uprawniony i decyzja w tym zakresie jest niewykonalna, albo też decyzja ma prowadzić do wykonania jedynie na działce skarżącego kanału skupiającego wody odpływowe i "urwanie" go na granicy z leżącą niżej działką [...] co niezawodnie doprowadzi do zalania posadowionego na niej domu mieszkalnego, stanowiłoby działanie naruszające prawa właściciela tej posesji i nie znajduje uzasadnienia w opinii biegłych. W konsekwencji powyższego decyzja organu l instancji, we wskazanym zakresie nie nadaje się do wykonania i winna zostać uchylona. Opinie biegłych ( ekspertyza wodno prawna sporządzona przez mgr Inż. J. F., mgr inz. J. L. i opinia geologiczna -inżynierska sporządzona przez mgr inż. G. M.) nie wyeliminowały istniejących w sprawie wątpliwości, są one w swej istocie niespójne i niekonsekwentne, a na skutek bardzo zawężonego przedmiotu ich badania są niekompletne, niezupełne i stanowią jedynie mały wycinek badań, które powinny zostać przeprowadzone. Wobec czego nie mogą stanowić one miarodajnego dowodu w tej sprawie. Biegły w swej analizie i badaniach nie zajął się sprawą materiałów, z jakich został wybudowany dom położony na działce nr [...], odpornością na wodę, czy przenikliwością wody przez te materiały. Każdy z tych elementów ma niewątpliwie ogromny wpływ na zatrzymywanie wody, a w konsekwencji na wystąpienie ewentualnej szkody. W opinii tej nie wykazano, czy i jaki wpływ na kierunek wód ma położny wzdłuż posesji pani A. M. murek, a także, jaki wpływ mają inne zmiany wykonane na nieruchomościach położonych powyżej. Co więcej umyka uwadze organu administracyjnego fakt, iż mur ten nie został wybudowany w celach oporowych, czy też w celu zatrzymania spływającej wody, a jest jedynie fundamentem ogrodzeniowym, którego głębokość fundamentu jest poniżej strefy przemarzania gruntu. Przepis art. 29 ustawy prawo wodne stanowi o istnieniu realnej szkody a, nie sytuacji, w której do takowej może dojść. Z zaskarżonej decyzji, jak również z zebranych w sprawie dowodów nie wynika, na czym owa szkoda właścicielki posesji nr [...] miałaby polegać, w szczególności nie wykazano jej rozmiaru. Nie przydatna jest w tym zakresie opinia biegłego, która w pewnym zakresie jest sama w sobie sprzeczna. Potwierdza to choćby stanowisko biegłego mgr inż. R. M., który raz stoi na stanowisku, że na przedmiotowym obszarze nie stwierdzono występowania procesów osuwiskowych, po czym stwierdza, iż przy silnym nawodnieniu istnieje niebezpieczeństwo spełzania gruntu i uruchomienia procesów osuwiskowych na stoku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji naruszają prawo. Na wstępie należy poczynić kilka uwag natury ogólnej. Zacząć należy od przypomnienia, że zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 §1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny jest decyzja administracyjna, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Celem postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Jednym z niezbędnych elementów każdej decyzji jest "rozstrzygnięcie". To rozstrzygnięcie, będące treścią decyzji, przesądza o istocie sprawy, określa prawa i obowiązki strony. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji kontroli prawidłowości jej wykonania. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. W końcu trzeba zwrócić uwagę, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie może więc organ odwoławczy ograniczyć się tylko do kontroli postępowania organu l instancji i zadowolić się stwierdzeniem, że "organ l instancji uczynił zadość wyżej wskazanym obowiązkom. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia oraz zebrany w aktach materiał dowodowy wskazuje, że organ l instancji przeprowadził w sposób właściwy postępowanie dowodowe". Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu l instancji, w której m.in. nakazano skarżącemu odtworzenie istniejącego pierwotnie rowu w osi naturalnej niszy terenowej z odpowiednim umocnieniem o głębokości do 0,8 m. Nie można podzielić zarzutu skargi, że takie rozstrzygnięcie powoduje nieważność decyzji z uwagi na jej niewykonalność, ale jest na pewno rozstrzygnięciem sprzecznym z treścią art. 107 § 1 kpa - o czym wyżej była mowa. Obowiązkiem orzekających organów było tak sformułować rozstrzygnięcie aby nałożony nakaz nie budził żadnych wątpliwości przy jego wykonywaniu. Niezbędne więc było, określenie na jakich nieruchomościach (albo określonych wg. oznaczeń ewidencji gruntów, albo opisowo) ma być odtworzony rów. Jeżeli miałby on być odtworzony na nieruchomościach stanowiących własność innych osób, niż obecnych stron postępowania - osoby te winny zostać zawiadomione o postępowaniu, gdyż ingerencja w ich prawo własności - czyni je stronami postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Dalszym obowiązkiem organów było ustosunkowanie się do wszelkich dowodów przeprowadzonych w sprawie, a przede wszystkim do opinii biegłych. Jak można sądzić dla organu l instancji kluczowym dowodem dla sprawy była opinia biegłych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swej decyzji, wskazało tylko, iż w "aktach sprawy znajduje się między innymi opinia biegłych, którzy jednoznacznie wskazują na fakt zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, ze szkodą dla działek sąsiednich". Ani jednym słowem, żaden z orzekających organów, nie dokonał analizy opinii ani oceny jej wiarygodności. Opinia biegłych, jak każdy inny dowód, podlega ocenie organu, która to ocena musi być wyrażona w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). Wniosek skargi, że z okoliczności i opinii biegłych wynika jednoznacznie, że poprawa stosunków wodnych może nastąpić jedynie na skutek odtworzenia całego przebiegu spływu wód opadowych i tylko taką możliwość biorą pod uwagę biegli jest za daleko idący. Biegli w swojej opinii podają przyczyny istniejącego stanu rzeczy jako: A. przyczyny bezpośrednie, a to: a/ Brak odpływu powierzchniowego ze znacznego obszaru działki oraz zlewni działek wyżej położonych spowodowany przegrodą z muru oporowego w granicy działek [...] i [...]. b/ Spiętrzenie wód gruntowych spływających ze stoku przez mur j.w. B. przyczyny pośrednie, polegające na likwidacji rowu istniejącego przed zabudową działek zlokalizowanego w osi naturalnej rynny terenowej na działkach nr [...],[...][...],[...], który byłby najlepszym recypientem do odprowadzenia kanalizacji deszczowej z poszczególnych posesji. Konkludując biegli stwierdzają, że "te wg wszelkiego prawdopodobieństwa nieświadome działania właścicieli działek, naruszyły w sposób istotny obowiązujące prawa wodne i budowlane niezależnie od okresu czasowego ich obowiązywania wymienione w pkt, 1 części opisowej ekspertyzy." O ile przyczyny bezpośrednie są dość jasno wyartykułowane, to już przyczyny pośrednie wymagają głębszej analizy i wyjaśnień. W takiej sytuacji, uniknięcia oceny dowodu - opinii biegłych, jest niemożliwym odniesienie się do zarzutu skargi, że opinie biegłych "nie wyeliminowały istniejących w sprawie wątpliwości, są one w swej istocie niespójne i niekonsekwentne, a na skutek bardzo zawężonego przedmiotu ich badania są niekompletne, niezupełne i stanowią jedynie mały wycinek badań, które powinny zostać przeprowadzone". Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę wyżej naprowadzone okoliczności. Dokonają analizy całego materiału dowodowego, ocenią jego wiarygodność, zwrócą uwagę - czy wszystkie osoby, którym można przypisać atrybut strony w rozumieniu art. 28 kpa, biorą udział w postępowaniu. W oparciu o jednoznacznie ustalony stan faktyczny - rozstrzygnięcie decyzji wyartykułują w sposób nie budzący wątpliwości. Na marginesie, z uwagi na znaczne koszty postępowania, organy winny mieć na uwadze przepis art. 262 kpa ( mając także na względzie zapis zd. 2 pkt 2 § 1 art. 262 kpa). Sądy obserwują dość częstą praktykę organów, iż kosztami postępowania - obciąża się wszystkich podatników - gdy tymczasem koszty te związane są bądź z zawinionym działaniem strony, bądź poniesione zostały w interesie lub na żądanie strony. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art.135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. [pic]