II SA/Kr 312/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 grudnia 2025 r. znak: WI-I.7840.15.66.2025.JK w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 grudnia 2025 r., nr WI-I.7840.15.66.2025.JK Wojewoda Małopolski (dalej: organ II instancji, wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego (dalej: organ I instancji, starosta) z dnia 2 września 2025 r., nr AB.6743.506.2025.ŁM o wniesieniu sprzeciwu po rozpatrzeniu zgłoszenia M. Sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca, spółka, inwestor) z dnia 9 lipca 2025 r. na wykonanie prac remontowych drogi dojazdowej na działce ewid. Nr [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w Z. . Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 9 lipca 2025 r. skarżąca zgłosiła zamiar wykonania prac remontowych drogi dojazdowej, opisanej na wstępie. W zgłoszeniu rodzaj, zakres i sposób prac remontowych został określony jako w kolejności: usunięcie zniszczonych płyt betonowych, oczyszczenie terenu, wykonanie nowej podbudowy z kamienia łamanego fr. 0-50 mm, wykonanie nowej warstwy wyrównawczej odsączającej z piasku, ułożenie nowych płyt drogowych ażurowych betonowych YOMB, zasypanie płyt oraz poboczy żwirem, utwardzenie mechaniczne poboczy, uporządkowanie terenu przez firmę specjalistyczną budowlaną. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2025 r., znak: AB.6743.506.2025.ŁM organ I instancji nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia wniosku i brakujących dokumentów, w tym: wskazania czy przedmiotem zgłoszenia jest przebudowa drogi czy remont, wykazania, czy inwestorzy posiadają faktycznie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stosownymi dokumentami, odniesienia się, czy w zakres zgłoszenia wchodzi utwardzanie drogi z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przebieg drogi przez nieruchomości rolne, a także dołączenie uzgodnienia zarządcy sieci elektroenergetycznej z powodu lokalizacji bezpośrednio nad inwestycją napowietrznej linii energetycznej oraz wyjaśnienie sposobu odprowadzania wód opadowych. Organ I instancji wyznaczył termin do dnia 22 sierpnia 2025 r. na uzupełnienie powyższych braków zgłoszenia. W odpowiedzi z dnia 13 sierpnia 2025 r. skarżący wskazał, że przedmiotem zgłoszenia jest remont drogi, podbudowa drogi istnieje, prace przewidują wymianę i naprawę oraz uzupełnienia i równomierne zagęszczenie istniejącej podbudowy, a dotychczasowe parametry drogi nie ulegną zmianie. Ze zgłoszenia usunięto fragmenty określające zakres zgłoszenia, a dotyczące: wykonania nowej podbudowy z kamienia łamanego fr. 0-50 mm, wykonania nowej warstwy wyrównawczej odsączającej z piasku, utwardzenia mechanicznego poboczy. Zamiast tego zaplanowano remont istniejącej podbudowy z kamienia łamanego fr. 0-50 mm. Dla nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielem, składającej się z działki nr [...], obręb [...], KW nr [...] wynika, że każdocześni właściciele tej nieruchomości mają prawo przejazdu, przechodu i przegonu po działce nr [...] w obrębie [...], KW nr [...]. W treści księgi wieczystej nie ujawniono prawa do dokonywania remontów, konserwacji i przywrócenia stanu poprzedniego drogi, jednakże zdaniem skarżącej uprawnienia te wynikają z ww. praw ujawnionych w treści księgi wieczystej, w szczególności z uwagi na stan drogi i w przypadku braku remontu wyłącznie iluzoryczne uprawnienia do korzystania ze służebności. Według skarżących przysługujące prawo służebności wyczerpuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wpis skarżącej do działu II księgi wieczystej nie został jeszcze dokonany. Kolejno skarżąca dodała, że utwardzenie drogi nie stanowi przedmiotu zgłoszenia, a wyłącznie chodzi o przywrócenie istniejącego utwardzenia wykonanego jako niejednorodna mieszanka ziemi i kamienia. Dołączyła także uzgodnienie właściwego zarządcy sieci elektroenergetycznej oraz bilans wód opadowych. Decyzją z dnia 2 września 2025 r., nr AB.6743.506.2025.ŁM, po rozpatrzeniu przedmiotowego zgłoszenia, organ I instancji wniósł sprzeciw. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej: p.b.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 p.b. Starosta dodał, że w art. 29 p.b. wymienione zostały obiekty budowlane i roboty budowlane, których realizacja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz te, które wymagają i nie wymagają zgłoszenia. Stosownie do art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. a p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych, polegających na remoncie budowli, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, m.in. dróg. Następnie, organ I instancji dodał, że w toku prowadzonego postępowania organ ocenia czy inwestycja mieści się w wykazie robót z art. 29-31 p.b oraz weryfikuje kompletność i zgodność dokumentów z przepisami prawa i planu miejscowego. W niniejszej sprawie, organ I instancji ustalił, że na terenie objętym planowanym przedsięwzięciem obowiązują ustalenia uchwały nr XXVII/345/2008 z dnia 31 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gubałówka I". Działka objęta zgłoszeniem nie jest zlokalizowana na obszarze wpisanym do rejestru zabytków w obszarze Natura 2000. Jednakże, pierwotne zgłoszenie inwestora zawierało braki, opisane powyżej, o uzupełnienie i udokumentowanie, których organ I instancji wezwał inwestora. Zdaniem starosty skarżąca w piśmie z dnia 13 sierpnia 2025 r. nie uzupełniła braków w sposób kompletny i wystarczający. Spółka nie udokumentowała kwestii faktycznego posiadania przez nią prawa do dysponowania działką inwestycyjną na cele budowlane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, starosta podkreślił, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę bądź przyjęcia zgłoszenia budowy lub wykonania innych robót budowlanych nie jest wykazanie przez inwestora posiadania prawa do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane tylko złożenie pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Dodał, że oświadczenie to może być weryfikowane przez ograny, jeżeli wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia. Wobec tego, że z treści księgi wieczystej wynika, że dla działki objętej zgłoszeniem, ustanowiona na jej terenie służebność gruntowa polega wyłącznie na prawie przejazdu, przechodu i przegonu oraz nie przedłożono żadnych dokumentów (postanowienie sądowe, wyjaśniające treść służebności, zgodę właścicieli), które wskazywałyby na możliwość wykonywania robót budowlanych na jej terenie, związanych z realizacją ustanowionej służebności, organ I instancji poddał w wątpliwość prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez skarżącą. Z kolei, skoro zgłoszenie robót budowlanych jest procedurą uproszczoną i bierze w niej udział wyłącznie inwestor, to przyjęcia takiego zgłoszenia to faktycznemu właścicielowi działki inwestycyjnej nie zostałby umożliwiony czynny udział w takim postępowaniu. Właściciel nieruchomości objętej zgłoszeniem nie byłby inwestorem i nie zostałby poinformowany o rodzaju, zakresie i sposobie wykonywania planowanych robót budowlanych, w tym o zastosowanych rozwiązaniach projektowych i rodzaju użytych materiałów. Narusza to więc jego prawo własności. Następnie, starosta podniósł, że rolą organu jest weryfikacja złożonych dokumentów i wniosku dotyczącego zgłoszenia, z kolei rolą zgłaszającego jest uczynienie zadość obowiązkowi uzupełnienia brakujących dokumentów w określonym terminie, a w razie ich nieuzupełnienia organ I instancji wnosi sprzeciw. Dlatego obowiązkiem zgłaszającego jest przygotowanie/ uzupełnienie kompletnego wniosku w ściśle określonym terminie. Organ I instancji skonstatował, że obowiązek uzupełnienia wniosku i brakujących dokumentów do dnia dzisiejszego nie został wykonany. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 30 grudnia 2025 r., nr WI-I.7840.15.66.2025.JK, wojewoda rozstrzygnął jak na wstępie. W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji podniósł, że z analizy akt sprawy wynika, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Powołując się na art. 4 p.b. wojewoda wskazał, że prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami ma każdy. Prawo zabudowy własnej nieruchomości gruntowej jest związane z prawem własności i może być ograniczone wyłącznie ustaleniami planu miejscowego lub warunkami zabudowy na podstawie decyzji. Organy mogą natomiast ingerować w planowaną zabudowę nieruchomości tylko w zakresie wyznaczonym przepisami prawa. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, co wynika z art. 28 p.b. Jednakże, jak podał organ I instancji wyjątki od tej zasady zostały wskazane w art. 29-31 p.b. Wyliczono tam w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Katalog ten ma charakter zamknięty. Wymienione w nich roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Niedopuszczalna jest jednak wykładnia rozszerzająca. Właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia zgłaszaną inwestycję pod kątem przyporządkowania jej do katalogu robót zwolnionych z obowiązku pozwolenia na budowę lub stwierdzenia wykraczania poza ten zakres. Ponadto, ocenia przedsięwzięcie z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i prawa miejscowego. W powyższym zakresie, organ II instancji ocenił zgłoszenie zamierzenia budowlanego - prac remontowych drogi dojazdowej w niniejszej sprawie i stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. a p.b. nie wymagają one decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, gdyż wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie budowli, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, m.in. dróg wymaga zgłoszenia. Następnie, organ II instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie podstawą wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji był brak spełnienia wszystkich wymagań, nałożonych na inwestora postanowieniem z dnia 25 lipca 2025 r., w szczególności inwestor nie wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem. Wobec tego, organ II instancji odniósł się do treści art. 30 ust. 5c i 5d p.b., zgodnie z którym organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Następnie, wojewoda stwierdził, że starosta nałożył obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów ww. postanowieniem z dnia 25 lipca 2025 r., które zostało skutecznie doręczone inwestorowi. Stwierdził, że żądane przez starostę uzupełnienia ze względu na niekompletną dokumentację zgłoszenia były zasadne. Zdaniem organu II instancji było konieczne wezwanie o sprecyzowanie przedmiotu zgłoszenia, co do wskazania czy zamierzenie obejmuje remont czy też przebudowę drogi oraz wyjaśnić czy dotychczasowe charakterystyczne parametry techniczne przedmiotowej drogi ulegną zmianie. Wojewoda podkreślił, że inwestor w zgłoszeniu oznaczył prace remontowe, jednak z dokumentacji wynikało, że zakłada także wykonanie nowej podbudowy drogi z kamienia łamanego. Zgodził się ze starostą, że w ramach prac remontowych następuje wymiana/naprawa poszczególnych jego elementów. Zasadne, według organu II instancji było także wezwanie skarżącego o wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki [...] wraz z przedstawieniem stosownych dokumentów, skoro weryfikacja stanu własnościowego nieruchomości przez organ I instancji wykazała, że inwestor nie jest właścicielem działki, a jedynie posiada służebność gruntową na nieruchomości. Wojewoda uznał za właściwe to wezwanie, gdyż obowiązkiem organu było ustalenie czy ustanowiona służebność uprawnia inwestora do wykonywania robót budowlanych. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b., oznacza tytuł prawny wynikający z wymienionych w tym przepisie praw podmiotowych i stosunków prawnych, gdzie wymieniono własność, użytkowanie wieczyste, zarząd, ograniczone prawo rzeczowe i stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Prawo to może więc wynikać także ze stosunku zobowiązaniowego, więc znaczenie mogą mieć również umowy zawarte w tym przedmiocie przez inwestora z osobą legitymującą się uprawnieniem prawnorzeczowym do nieruchomości. Skorelowane jest więc z prawem własności, z którego może wynikać bezpośrednio lub pośrednio w postaci prawa rzeczowe ograniczone, trwały zarząd i stosunki zobowiązaniowe. Prawo to jednak jest warunkiem niezbędnym do uzyskania uprawnienia do wykonania robót budowlanych i podstawą uzyskania uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Posiadanie wiedzy, że inwestor nie jest właścicielem obliguje organ administracji do zbadania stanu własnościowego nieruchomości, po to aby nie naruszyć praw osób trzecich, w szczególności tych, których nie chroni w jednakowym stopniu tryb zgłoszeniowy i procedura uproszczona. Obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest więc ochrona praw i interesów różnych podmiotów, w tym interesów zarówno inwestorów budowlanych, jak i interesów właścicieli nieruchomości. Organ II instancji podkreślił, że na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. przewiduje się wyłącznie konieczność złożenia oświadczenia, jednakże nie zwalnia to organów administracji z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania, wynikających z k.p.a. Niewątpliwie kontrola prawdziwości oświadczenia należy do obowiązków organów, w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawidłowości treści oświadczenia, które stwarza jedynie domniemanie jego prawdziwości. Legitymowanie się przez zgłaszającego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest warunkiem niezbędnym prawidłowości zgłoszenia zamierzenia budowlanego. Ponadto, zgoda właściciela powinna być sformułowana wyraźnie, na tyle jednoznacznie, by nie pozostawiała żadnych wątpliwości, nie może być jedynie dorozumiana. Wobec tego, organ II instancji uznał, że organ I instancji prawidłowo nałożył na inwestora obowiązek udokumentowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kolejno, wojewoda stwierdził, że pozostałe punkty postanowienia z dnia 25 lipca 2025 r. również były zasadne, gdyż należało doprowadzić planowaną inwestycję do zgodności z planem miejscowym. Podstawą dołączenia uzgodnienia właściwego zarządcy sieci elektroenergetycznej jest § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych z dnia 6 lutego 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 47, poz. 401), gdyż z mapy wynikało, że bezpośrednio nad planowaną inwestycją przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna niskiego napięcia. Organ II instancji zaznaczył, że jeśli już nawet jeden punkt postanowienia o uzupełnieniu braków jest zasadny to postanowienie należy uznać za prawidłowe, ponieważ wykazuje, że zgłoszenie było obarczone brakami uniemożliwiającymi merytoryczne jego zbadanie. Takie zgłoszenie nie jest skuteczne. Termin do wyrażenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, w niniejszej sprawie, działanie organu I instancji, wojewoda uznał za dokonane we właściwym czasie z zachowaniem 21 dniowego terminu. Organ II instancji uznał więc, że pomimo, że skarżący przedłożył uzupełnienia i wyjaśnienia, to nie wykazał, że przysługująca mu służebność gruntowa uprawnia go do podejmowania działań polegających na remoncie, konserwacji czy przywróceniu do stanu pierwotnego drogi, podzielając tym samym stanowisko starosty. Zdaniem Wojewody powyższe potwierdza również treść księgi wieczystej. Ponadto, nie zgodził się z twierdzeniami inwestora, który upatrywał w treści art. 289 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm.) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji zestawił te twierdzenia z powołaną w rozstrzygnięciu organu I instancji definicją prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z art. 3 pkt 11 p.b. i wskazał, że należy przez nie rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, a ponadto przewidujący uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nie z każdego ograniczonego prawa rzeczowego wynikają bowiem uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Służebność przejazdu, przechodu i przegonu, zdaniem organu II instancji, daje prawo do korzystania z cudzej nieruchomości w oznaczonym zakresie, jednak automatycznie nie przyznaje prawa do ingerencji w nieruchomość polegającego na wykonywaniu robót budowlanych. Wojewoda dodał, że sam wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny i informacyjny, natomiast o zakresie uprawnień decyduje treść tytułu prawnego, z którego dane prawo wynika. Służebność gruntowa jako ograniczone prawo rzeczowe, ingeruje w prawo własności w sposób wyjątkowy, zatem podlega ścisłej wykładni i uprawnienia z niej wynikające nie mogą być domniemywane ani rozszerzane poza granice wyraźnie określone w akcie jej ustanowienia. Domniemanie to może być bowiem w każdym czasie obalone dowodami, z których wynika wniosek przeciwny. W przeciwnym razie, służebność gruntowa pozwalałaby na wykonywanie robót budowlanych na cudzej nieruchomości bez zgody właściciela. Za uznaniem prawa inwestora nie przemawiały również żadne dokumenty, w tym brak zgody właścicieli, co również podkreślał starosta. Organ II instancji zauważył, jednakże, że w postępowaniu właściciel mógł wypowiedzieć się w powyższym zakresie, do czego dążyło postanowienie starosty z dnia 25 lipca 2025 r. Wobec powyższego, wojewoda stwierdził, że starosta zasadnie, zgodnie z treścią art. 30 ust. 5c p.b. złożył sprzeciw na skutek uchybienia obowiązkowi uzupełnienia zgłoszenia o przedłożenie dokumentacji, która wskazywałaby na możliwość wykonywania robót budowlanych na terenie nieruchomości nr [...] przez inwestora. Z decyzją z dnia 30 grudnia 2025 r., nr WI-I.7840.15.66.2025.JK nie zgodziła się skarżąca spółka M. Sp z o.o. z siedzibą w K. i pismem z dnia 2 lutego 2026 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w zw. z art. 289 k.c. i 65 k.c. oraz art. 222 k.c. poprzez ich błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, że: 1) "służebność gruntowa obejmująca prawo przejazdu, przechodu i przegonu na rzecz każdoczesnych właścicieli nie daje służebnościom władnącym prawa nawet do dokonania remontu drogi, służącej do wykonywania prawa, tj. do przywrócenia jej do stanu prawidłowego po uszkodzeniach, bo przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający m.in. z ograniczonego prawa rzeczowego, ale przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych"; 2) "dopuszczalne jest uniemożliwienie wykonywania prawa przejazdu, przechodu i przegonu na rzecz każdoczesnych właścicieli, gdyż nie są oni uprawnieni do wykonywania napraw drogi", 3) "służebność przejazdu, przechodu i przegonu daje prawo do korzystania z cudzej nieruchomości w oznaczonym zakresie oraz nie daje automatycznie prawa do ingerencji w przedmiotową nieruchomość polegającej na wykonywaniu robót budowlanych", 4) "to właściciel a nie nieruchomości władnące zobowiązany jest do dokonywania napraw nieruchomości obciążonej, mimo jasnej treści art. 289 k.c.", 5) "właściciel nieruchomości obciążonej nie ma żadnej możliwości obrony swoich praw, jeżeli organ nie zgłosi sprzeciwu co do zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, a więc organ musi występować w jego interesie (domniemanym i swobodnie ustalonym przez organ)", 6) "organ jest uprawniony do kwestionowania oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Wobec sformułowanych w wyżej opisany sposób zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu swoich zarzutów skarżąca wskazała, że fakt, że księga wieczysta w swojej treści wyraźnie określa wyłącznie w zakresie służebności prawo przejazdu, przechodu i przegonu, nie oznacza, że właściciele działki nr [...] nie są uprawnieni do podejmowania remontu, konserwacji czy przywrócenia do stanu poprzedniego drogi. Przeciwnie ze względu na tę treść mają oni prawo do napraw drogi i przywracania jej do stanu poprzedniego. Wynika to z tego, że obecnie wykonywania prawa służebności jest utrudnione, a nawet niemożliwe ze względu na uszkodzenia w drodze dojazdowej. Bez jej naprawy lub przywrócenia do poprzedniego stanu służebność będzie więc iluzoryczna, nieistniejąca, bezużyteczna. Dokonywanie konserwacji, napraw, przywrócenia do stanu poprzedniego urządzeń/nieruchomości/budowli objętych służebnością jest więc nieodłącznym funkcjonalnym elementem samej służebności. Powyższe statuuje art. 65 k.c., z którego wynika, że zamiar, cel, zasady współżycia społecznego i ustalone zwyczaje, przemawiają za tym, aby uprawnienia takie przyznać właścicielom nieruchomości władnącej w ramach służebności. Inaczej właściciel poprzez brak konserwacji i napraw przedmiotu służebności mógłby ją całkowicie zablokować. Z kolei, z art. 289 § 1 k.c. wynika obowiązek utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej, który obciąża właściciela nieruchomości władnącej. Dalej skarżąca dodała, że z treści podanej przez organy definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika jednoznacznie, że jest to także tytuł prawny oparty na ograniczonym prawie rzeczowym. Posiadana przez inwestora służebność gruntowa jest takim prawem, powyższe wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych. Ponadto, powołane przez starostę orzecznictwo sądowe potwierdza, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę nie jest wykazanie przez inwestora posiadania prawa do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane tylko złożenie pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Powołując się na stanowisko doktryny prawniczej, skarżąca stwierdził, że organ nie ma zasadniczo kompetencji, aby badać, czy oświadczenie to jest prawdziwe. Skarżąca zarzuciła także wojewodzie, że pominął stanowisko starosty w zakresie tego, że motywem wniesienia sprzeciwu jest fakt, że właściciel nieruchomości nie chce przeprowadzić remontu drogi na swój koszt, z której korzystają nieruchomości władnące. Podważa naturę postępowania dotyczącego zgłoszenia i próbuje ją przekształcić w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Niewłaściwa, zdaniem skarżącej, jest argumentacja organu, która wskazuje na konieczność szczególnej ochrony właściciela nieruchomości, na której znajduje się droga dojazdowa, a to z tego względu, że przysługują mu uprawnienia wynikające z art. 222 k.c. Poza tym, w jej ocenie, już sama służebność ogranicza prawo własności, a prawidłowe jej wykonywanie wymaga przeprowadzenia remontu. Pismem z dnia 1 marca 2026 r. w odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał w całości zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu argumentację i wniósł o oddalenie skargi w całości. Nie podzielił także zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania oraz wskazał, że rozpatrując odwołanie dokonał własnej analizy, w wyniku której uzasadnił szczegółowo motywy swojego rozstrzygnięcia i nie pominął żadnego z aspektów sprawy oraz zarzutów odwołania. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j. z dnia 2024.08.21) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 t.j. z dnia 2026.02.09 , dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami stwierdził, że zachodzą podstawy do jej uchylenia. Zarzuty podniesione w skardze skutecznie podważyły prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Małopolskiego. Choć wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, to wydane rozstrzygnięcie nie przesądza o końcowym wyniku przedmiotowego postępowania. Przyczyną uwzględnienia skargi jest bowiem okoliczność, że wyrażone przez organ poglądy są częściowo błędne i niewystarczające do zaaprobowania przedstawionego przez organ odwoławczy stanowiska, że zgłoszenie sprzeciwu na wykonanie "prac remontowych drogi dojazdowej" było prawidłowe. Stwierdzenie tych nieprawidłowości prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, celem przeprowadzenia przez organ odwoławczy ponownej oceny wydanego sprzeciwu, przy uwzględnieniu poniżej przedstawionych poglądów i wytycznych. Przede wszystkim zaskarżona decyzja opiera się na wadliwej wykładni, a następnie niewłaściwym zastosowaniu art. 30 ust 5 c ustawy z 7 lipca 1994 r prawo budowlane (Dz.U.2025.418 t.j. z dnia 2025.04.01) w zw. z art 30 ust 2a pkt 1 w zw. z art. 32 ust 4 pkt 2 tej ustawy oraz art. 285 § 1, art. 287, art. 289 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r kodeks cywilny (Dz.U.2025.1071 t.j. z dnia 2025.08.06). Jak bowiem stanowi art. 30 ust 5 ustawy prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonanego zgłoszenia) : zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (ust 5c). Do zgłoszenia należy dołączyć między innymi oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (ust 2a) tzn. oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust 4 pkt 2 p.b.). Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 p.b.). Jak stanowi art. 244 § 1 kodeksu cywilnego - ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa - art. 285 § 1 k.c.). Zakres służebności gruntowej i sposób jej wykonywania oznacza się, w braku innych danych, według zasad współżycia społecznego przy uwzględnieniu zwyczajów miejscowych (art. 287 k.c.). Zgodnie z art. 145 § 1 k.c. jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Stosownie do art. 289 § 1 kodeksu cywilnego – w braku odmiennej umowy obowiązek utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej obciąża właściciela nieruchomości władnącej. Z wpisów do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na które powołuje się strona skarżąca (oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), składającej się z działki nr [...], obręb [...], KW nr [...] wynika, że każdocześni właściciele tej nieruchomości mają prawo przejazdu, przechodu i przegonu po działce nr [...] w obrębie [...], KW nr [...]. Choć sama treść wpisu literalnie nie przewiduje uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, to uprawnienia te wynikają bezpośrednio z istoty ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest służebność drogi koniecznej określonego w art.145 § 1, art. 287 i 289 § 1 k.c. i funkcjonalnej wykładni tych przepisów prawnych. Z przywołanych przepisów wynika, że skoro właściciel nieruchomości władnącej korzysta z cudzej nieruchomości (w zakresie odpowiadającym treści służebności) i ogranicza właściciela nieruchomości obciążanej w wykonywaniu jego prawa własności, to obowiązany jest utrzymywać urządzenia niezbędne do wykonywania służebności w stanie na to pozwalającym, tzn. odpowiada za stan techniczny szlaku drożnego z którego korzysta. Jeśli stan szlaku drożnego nie pozwala na wykonywanie służebności zgodnie z jej treścią, wtedy właściciel nieruchomości władnącej jest obowiązany do jego należytego utrzymania m. inn przez wykonanie stosownych robót budowlanych (konserwacja, naprawa, przywrócenie do stanu poprzedniego) prowadzących do zapewnienia możliwości wykonywania służebności. W tej sytuacji, nie był zasadny pogląd organu szczególnie akcentowany w kontrolowanej decyzji, o braku wykazania (z przyczyn wskazanych w decyzji ) kwestii faktycznego posiadania przez spółkę prawa do dysponowania działką inwestycyjną na cele budowlane, bowiem wbrew twierdzeniom organu nie potrzeba do tego ani postanowienia sądu wyjaśniającego treść służebności ani zgody właściciela działki obciążonej, w zakresie realizacji przez właściciela nieruchomości władnącej obowiązku utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności (i tylko do tego). Natomiast nie jest uprawniony pogląd wyrażony w skardze, że składane wraz z wnioskiem oświadczenie nie podlega weryfikacji przez właściwy organ. Organ, do którego wpływa wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę (zgłoszenie) wraz z załączonym oświadczeniem nie jest bowiem związany jego treścią, jako że oświadczenie to nosi cechy środka dowodowego przewidzianego w art. 75 § 2 kpa. Jednak z uwagi na fakt, że oświadczenie to korzysta z domniemania prawdziwości organ co do zasady zwolniony jest z obowiązku badania jego prawdziwości. Wymaga jednak zwrócenia szczególnej uwagi, iż organ może przyjąć informacje zawarte w oświadczeniu za zgodne ze stanem faktycznym lub prawnym tylko wówczas, gdy nie są one sprzeczne z innymi dowodami pozostającymi w dyspozycji organu lub faktami znanymi organowi z urzędu. Domniemanie może być bowiem w każdym czasie obalone dowodami, z których wynika wniosek przeciwny i to nie tylko przez organ administracji, ale również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 1618/07, niepubl. czy z dnia 11 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 775/06, LEX 336711, wyrok NSA z 1 czerwca 2009 r , II OSK 906/08 cbosa). Dlatego organ nie jest zwolniony ze zbadania księgi wieczystej, aby stwierdzić czy M. sp. z o.o. z siedzibą w K. jest właścicielem nieruchomości władnącej. Kwestia wykonania przez stronę skarżącą pismem z dnia 13 sierpnia 2025 r (k – 21-33 akt adm.) nałożonych obowiązków z pkt 3 - 6 postanowienia Starosty Tatrzańskiego z dnia 25 lipca 2025 r nie budzi wątpliwości Sądu. Stosownie do art. 107 § 3 k,p,a, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r, VII SA/Wa 369/06, Legalis) W rozpoznawanej sprawie zasadniczej oceny wymaga zakres planowanych przez inwestora robót budowlanych, a takiej oceny brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W postanowieniu z dnia 25 lipca 2025 r organ I instancji między innymi zobowiązał inwestora do wyjaśnienia "czy zgłaszane roboty stanowią przebudowę czy remont drogi wewnętrznej". Organ I instancji stwierdził, że obowiązkiem zgłaszającego jest uzupełnienie wniosku i brakujących dokumentów, co zdaniem wnoszącego sprzeciw organu I instancji nie zostało wykonane. Organ I instancji trafnie zauważył, że "rolą organu jest weryfikacja złożonych dokumentów pod kątem ich kompletności i zgodności z obowiązującymi przepisami oraz ocena czy inwestycja mieści się w wykazie robót zamieszczonych w art. 29-31 Prawa budowlanego." Wskazane braki stały się podstawą do wniesienia sprzeciwu, jednak kwestią oceny zakresu planowanych przez inwestora robót budowlanych w kontekście zachowania wymogów art. 29-31 prawa budowlanego organ II instancji się nie zajmował. Ta kwestia wymaga uzupełnienia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania. Jednocześnie weźmie pod uwagę, że zwykłe prace konserwacyjne i utwardzenie drogi gruntowej (np. związane z wysypaniem kruszywa, bieżącymi naprawami i remontami, tak by droga była przejezdna) zalicza się do czynności zmierzających do zachowania urządzenia i nie wymaga zgody właściciela gruntu. Natomiast inwestycje wykraczające poza zwykły remont tzn. poza zakres zwykłego utrzymania drogi wymagają zgody właściciela nieruchomości. Innymi słowy wykraczają poza prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli tytuł prawny wynikający z ograniczonego prawa rzeczowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 prawa budowalnego). Zakres planowanych robót powinien być związany ściśle z możliwym i normalnym wykonywaniem służebności przez uprawnionego oraz powodować jak najmniejsze ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przez właściciela nieruchomości obciążonej. Nie można dokonywać zmian, które naruszają substancję rzeczy w sposób nie związany z celem służebności. Służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, żeby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej, tzn. lojalnie wobec właściciela gruntu (art. 288 k.c.) Biorąc pod uwagę wszystkie opisane wyżej okoliczności należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, bowiem narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.). O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę obejmującą wpis od skargi (500 zł) oraz kwotę 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej, ustaloną jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) , a także uiszczoną opłatę skarbową za pełnomocnictwo procesowe (17 zł).