II SA/Kr 3125/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stanisława K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia 14 listopada 2000 r., (...) w przedmiocie przywrócenia uprawnień kombatanckich - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 10 lipca 2000 r., (...). Decyzją z dnia 22.05.1996 r. (...) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. pozbawił uprawnień kombatanckich Stanisława K., urodzonego 7.04.1923 r. na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U nr 17 poz. 75/. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 3 lutego 1998 r. /II SA/Ka 869/98/ oddalił skargę Stanisława K. od powyższej decyzji. W dniu 26.08.1998 r. Stanisław K. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z wnioskiem o przywrócenie mu uprawnień kombatanckich. Decyzją z dnia 10.07.2000 r., (...) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. odmówił przywrócenia uprawnień kombatanckich Stanisławowi K. na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" w związku z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /t.j. Dz.U 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./. W uzasadnieniu organ podał, odnosząc się do postępowania weryfikacyjnego, że Stanisław K. był zatrudniony w PUBP w O. i w K. w okresie od 9.02.1945 do 10.11.1945 r. Stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy z 24.01.1991 r. o kombatantach (...), uprawnienia kombatanckie z żadnych tytułów nie przysługują osobie, która pełniła służbę lub funkcję albo była zatrudniona w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego. Uprawnienia kombatanckie mogą zachować jedynie osoby, które zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o kombatantach przedłożą dowody, że do wymienionych służb i organów zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje były zwerbowane w celu udzielenia im pomocy. Organ stwierdził, że Stanisław K. nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów w związku, z czym nie ma podstaw do przywrócenia mu uprawnień kombatanckich. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stanisław K. wystąpił o zmianę decyzji. Opisał okoliczności swojego wstąpienia do Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego. Podkreślił, że w Powiatowym Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego w O. był gońcem, natomiast w K. był aresztowany, nie był zaś funkcjonariuszem. W dniu 14.11.2000 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. wydał decyzję (...) w której, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 Kpa i art. 21 ust. 3 i art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" utrzymał w mocy poprzednią decyzję. Organ powtórzył uzasadnienie poprzedniej decyzji oraz dodał, że Stanisław K. nie powoływał się na art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o kombatantach (...), ani nie przedstawił stosownych dowodów na spełnianie wymagań określonych w tym przepisie, natomiast art. 21 ust. 3 pkt 2 tej ustawy został skreślony w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 24.09.1999 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanisław K. wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że organ celowo przedłużał postępowanie. Ponadto skarżący powołał się na to, że był osadzony w areszcie śledczym UBP w K., nie był zaś funkcjonariuszem w tym Urzędzie. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest powołany do badania zgodności decyzji administracyjnych z prawem, zarówno materialnym, jak i proceduralnym. W niniejszej sprawie kwestią decydującą o prawidłowości zaskarżonej decyzji jest to, jaki stan prawny, /czyli, z jakiej daty/ powinien być brany pod uwagę przy wydawaniu decyzji w sprawie przywracania uprawnień kombatanckich. Samą możliwość przywracania uprawnień kombatanckich, utraconych w wyniku postępowania weryfikacyjnego, wprowadziła ustawa z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, /Dz.U nr 68 poz. 436/, która weszła w życie 31.07.1997 r. Ustawa ta nie zawierała przepisów przejściowych. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przywraca uprawnienia kombatanckie z urzędu w przypadkach, w których decyzja pozbawiająca uprawnień kombatanckich była w momencie jej wydania nieważna z mocy prawa. Natomiast według art. 2 ust. 2, przywrócenie uprawnień kombatanckich z innych przyczyn niż określone w ust. 1 następuje na wniosek osoby uprawnionej złożony w Urzędzie do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Wreszcie, stosownie do art. 2 ust. 3, do spraw związanych z przywróceniem uprawnień kombatanckich stosuje się odpowiednio art. 22 i art. 25 ustawy o kombatantach (...), z tym że rekomendacja stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji nie jest wymagana. Ta sama ustawa z dnia 25 kwietnia 1997 r. dokonała w art. 1 zmian w ustawie o kombatantach (...). Między innymi do tej ustawy został dodany art. 21 ust. 3, stosownie do którego, nie stosuje się przepisu ust. 2 pkt 4 lit. "a" i "b" wobec osób: 1/ które przedłożą dowody, że do wymienionych służb i organów zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje były zwerbowane w celu udzielenia im pomocy, 2/ które przedłożą dowody, że podczas zatrudnienia, pełnienia służby lub funkcji w strukturach, jednostkach i na stanowiskach, o których mowa w ust. 2 pkt 4 lit. "a" i "b", wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Wprowadzenie przytoczonego przepisu oznaczało wprowadzenie pewnych możliwości "samooczyszczenia się", a tym samym zachowania uprawnień kombatanckich, przez osoby, do których odnosi się art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o kombatantach, tj. m.in. przez osoby, które pełniły służbę lub funkcję i były zatrudnione w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa. Art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach (...), został następnie uchylony na podstawie ustawy z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, /Dz.U nr 77 poz. 862/, która weszła w życie 9.10.1999 r. Tak, więc przepis ten obowiązywał w okresie między 31.07.1997 r. a 8.10.1999 r. Należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 4 marca 1999 r. nie zawierała przepisów przejściowych. Jak wynika z akt sprawy Stanisław K. wysłał wniosek o przywrócenie uprawnień kombatanckich 27.08.1998 r., a z dniem doręczenia tego wniosku organowi nastąpiło wszczęcie postępowania /art. 62 par. 3 Kpa/; w aktach nie ma poświadczenia daty doręczenia wniosku do Urzędu do Spraw Kombatantów. W czasie wszczęcia postępowania obowiązywał jeszcze art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach; przepis ten utracił moc obowiązującą z dniem 9.10.1999 r., a więc ponad 13 miesięcy później. W okresie, w którym powołany wyżej przepis obowiązywał, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie wydał decyzji w sprawie przywrócenia uprawnień kombatanckich. Organ wydał decyzję odmawiającą przywrócenia tych uprawnień Stanisławowi K. dopiero w dniu 10.07.2000 r. Należy zaznaczyć, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych został do tego zobowiązany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 2 lutego 2000 r. /II SAB/Kr 30/99/, wydanym w wyniku skargi Stanisława K. na bezczynność organu. Decyzja została, zatem wydana prawie dwa lata po wszczęciu postępowania administracyjnego, a równocześnie: pięć miesięcy po wydaniu wyroku przez NSA oraz osiem miesięcy po uchyleniu art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach (...). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w razie zmian przepisów ustawowych stanowiących podstawy prawne decyzji administracyjnych, w sytuacji, gdy ustawodawca nie zamieścił przepisów przechodnich, powstaje zagadnienie, jakie przepisy należy stosować do spraw administracyjnych znajdujących się w toku, tj. po wszczęciu postępowania, a przed wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej. Jako zasadę przyjmuje się bezpośrednie stosowanie ustawy nowej, tj. ustawy obowiązującej w dniu wydawania decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie, takie stanowisko zajął Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach (...) "został skreślony" i dlatego nie był brany pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Od zasady bezpośredniego stosowania nowej ustawy orzecznictwo sądowe przewiduje jednak wyjątki, na rzecz stosowania ustawy dawnej. Na uwagę zasługują w tym kontekście zwłaszcza dwie niedawno podjęte uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W pierwszej z nich /z dnia 21 litego 2000 r., OPS 6/99 - ONSA 2000 Nr 3 poz. 89/, dotyczącej decyzji w sprawie wpisu na listę aplikantów radcowskich NSA stwierdził: "W sytuacji, gdy w sprawie o wpis na listę aplikantów radcowskich, wszczętej przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U nr 75 poz. 471/, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwał organów samorządu radcowskiego odmawiających wpisu na listę, do ponownego rozpoznania wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich mogą mieć zastosowanie przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy". Konkretnie Sąd uznał, że zastosowanie powinny znaleźć przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów. W drugiej uchwale /z dnia 12 marca 2001 r., OPS 14/00 - ONSA 2001 Nr 3 poz. 101/, dotyczącej pozbawienia uprawnień kombatanckich NSA stwierdził: "Do oceny decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wydanej po wejściu w życie ustawy z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U nr 77 poz. 862/, jeżeli decyzja ta została wydana w wyniku postępowania toczącego się po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniej decyzji ostatecznej w tej samej sprawie, wydanej przed wejściem w życie powołanej wyżej ustawy, ma zastosowanie przepis art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./ obowiązujący w dniu wydania uchylonej decyzji." W sprawach, będących przedmiotem obu powołanych wyżej uchwał siedmiu sędziów NSA, chodziło o sytuacje, kiedy ostateczna decyzja administracyjna została przez NSA w jednym przypadku uchylona, a w drugim przypadku stwierdzono jej nieważność, a przedmiotem kontrowersji stało się, jakie prawo ma być stosowne przy wydawaniu decyzji administracyjnych w wyniku postępowania prowadzonego już po wyrokach NSA. W przytoczonych uchwałach NSA dopuścił zastosowanie, jako podstaw prawnych decyzji administracyjnych, przepisów ustaw dawnych, już nieobowiązujących w dniu wydawania decyzji. Jako uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia powołano zasady konstytucyjne, przemawiające za ochroną interesów obywateli, co zapewniało zastosowanie ustaw dawnych, korzystniejszych dla obywateli. Dla rozważenia, czy stanowisko zajęte w przytoczonych uchwałach składów siedmiu sędziów NSA mogłyby zostać przyjęte również w niniejszej sprawie, należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wziąć pod uwagę charakter prawny decyzji w sprawie przywrócenia uprawnień kombatanckich. Dopuszczalność wydawania takich decyzji, wprowadzona w art. 2 ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. oznacza pozbawienie waloru niezmienialności wcześniejszych prawomocnych decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, o pozbawieniu pewnych osób uprawnień kombatanckich. Wniosek o przywrócenie uprawnień kombatanckich wszczyna postępowanie administracyjne, ale ma on znaczenie nie tylko proceduralne. Jest to równocześnie skorzystanie z prawa obywatela do poddania weryfikacji prawomocnej decyzji administracyjnej w nowym stanie ustawowym, zmienionym, na jego korzyść. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że w niniejszej sprawie, analogicznie jak w sprawach będących przedmiotem powołanych uchwał składu siedmiu sędziów NSA, należy odstąpić od zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, obowiązującej w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Decyzja w sprawie przywrócenia uprawnień kombatanckich na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U nr 68 poz. 436/ powinna zostać wydana z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach (...), w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania na wniosek strony, w sytuacji, gdy przepisy ustawy o kombatantach (...), zostały zmienione na niekorzyść strony w trakcie postępowania, a decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych została wydana ze znacznym i nieusprawiedliwionym opóźnieniem. Za takim rozwiązaniem problemu międzyczasowego przemawiają zasady wyrażone w normach konstytucyjnych i ustawowych: zasada państwa prawnego /art. 2 Konstytucji RP/ i będąca jego składnikiem zasada zaufania obywatela do państwa, zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela /art. 7 Kpa/ oraz szybkości postępowania /art. 12 par. 1 Kpa/. Nie do pogodzenia z powołanymi zasadami byłaby sytuacja, kiedy organ, bez wystąpienia jakichkolwiek powodów, z naruszeniem przepisów dotyczących terminów załatwienia spraw i procedur przewidzianych na wypadek przekroczenia tych terminów /art. 35 par. 3 i art. 36 Kpa/ zwleka z wydaniem decyzji, a następnie, zobowiązany do tego wyrokiem NSA, decyzję wydaje, ale już na podstawie nowych przepisów ustawowych, zmienionych na niekorzyść strony w trakcie trwania postępowania. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powinien zatem, przy wydawaniu decyzji, wziąć pod uwagę normę wyrażoną w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach (...) i rozważyć, czy okolicznością powodującą zachowanie przez Stanisława K. uprawnień kombatanckich mogło być to, że w czasie swojego zatrudnienia w organach UBP wykonywał wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Organ powinien w tym celu dokonać oceny dowodów zebranych w toku toczących się postępowań: w postępowaniu przed ZBoWiD, w postępowaniu weryfikacyjnym i postępowaniu o przywrócenie uprawnień, a w razie potrzeby przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. W szczególności organ powinien się odnieść do twierdzeń Stanisława K., że w PUBP w O. był ślusarzem, a ponadto w czasie, który został zaliczony do jego zatrudnienia w PUBP w K., przebywał w areszcie. Twierdzenia te organ powinien skonfrontować z oświadczeniami Stanisława K. znajdującymi się w aktach postępowania przed ZBoWiD (...) o tym, że w PUBP w O. był referentem oraz że brał udział w walkach o utrwalenie władzy ludowej, a także z zaświadczeniem KW Policji w K., znajdującym się w aktach postępowania weryfikacyjnego (...), z którego wynika, że Stanisław K. był zatrudniony w UBP w O. i w K. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskutek pominięcia przy wydawaniu decyzji normy art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach (...), organ naruszył prawo materialne, a wobec nieustalenia w należyty sposób stanu faktycznego sprawy i nierozważenia wszystkich okoliczności, które mogły mieć wpływ na treść decyzji, naruszył przepisy postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 55 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przytoczonej wyżej.