II SA/Kr 3125/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 października 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel -Ziaja AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2004r sprawy ze skargi T.B. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 08.10.2001r , nr : [....] w przedmiocie nakazania dokonania czynności doprowadzającej obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji, II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego T.B. kwotę 10 zł ( dziesięć ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 3125/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 2.08.2001 r , wydaną na podstawie art.51 ust. l pkt 2 , w związku z art.51 ust.4 , art.81 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89 poz.414 z późn.zm./ oraz art.104 kpa , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na T.B. obowiązek wykonania określonych decyzją czynności mających na celu doprowadzenie budynku gospodarczego położonego na działce przy ul. [....] w S. do stanu zgodnego z przepisami, a to : zmiany konstrukcji dachowej z dwuspadowej na jednospadową ze spadkiem na działkę własną i doprowadzenie ściany znajdującej się przy granicy z działką sąsiednią do stanu spełniającej warunki ściany oddzielenia pożarowego przez wyprowadzenie ściany na wysokość 0,30 m ponad pokryciem dachowe - w terminie do 30 listopada 2001 r. Organ wskazał, że zgodnie z art.51 ust.2 prawa budowlanego , w razie nie wykonania obowiązku , o którym mowa w ust.2 pkt 2 , właściwy organ nakazuje , w drodze decyzji , zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. W uzasadnieniu decyzji wskazano , że inwestor odstąpił w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego , wskutek czego postanowieniem z dnia 24.03.2000r zobowiązano go do przedłożenia oceny technicznej. Przedmiotowa ocena , mimo , że zawiera stwierdzenie , że obiekt wykonany jest zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi , nie odnosi się do warunków przeciwpożarowych. A warunki te nie zostały spełnione. Przedmiotowy budynek podlegał w dacie budowy przepisom określonym w Zarządzeniu Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29.06.1966r w sprawie warunków , jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy /jak wynika z oświadczenia inwestora budynek został przebudowany i rozbudowany na podstawie pozwolenia z dnia......12.1980r/ , a to § 78 ust.9 Zarządzenia Nr 130 z 1966r , ściana przeciwpożarowa powinna wystawać ponad niepalne pokrycie dachu przy konstrukcji palnej dachu - na wysokość nie mniejszą niż 0,3 m. Przedmiotowy budynek posiada drewnianą konstrukcję dachu , krytą blachą. W celu doprowadzenia ściany przy granicy z działką do zgodności z obowiązującymi przepisami , należy wykonać zmianę konstrukcji dachu z dwuspadowego na jednospadowy , bowiem nie można w inny sposób doprowadzić tej ściany do zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami, czyli § 235 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odwołaniu od tej decyzji T.B. zarzucił, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1958r a rozbudowany został w 1981 r zgodnie z pozwoleniem na budowę. Podniósł, że organ po raz kolejny prowadził tę samą sprawę , gdyż sprawa administracyjna w tej sprawie zakończyła się wydaniem postanowienia z dnia 24.03.2000r nakładającym na niego obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej tego obiektu. Zarzucił, że z pism organu wynikało , że budynek spełnia warunki techniczne i nie ma podstaw do nakazania mu wykonania jakichś czynności. Podał również , że budynek nie może mieć dachu jednospadowego , gdyż byłoby to sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego. Z kolei M.K. w odwołaniu od tej decyzji zarzucił , że wykonanie nakazanych czynności nie doprowadzi budynku do stanu zgodnego z przepisami. Decyzją z dnia 8 października 2001r znak : [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art.138 § l pkt l kpa , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję , podzielając stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził jedynie , że organ I instancji błędnie zacytował przepis art.51 ust.2 prawa budowlanego. Nie można bowiem nakazać rozbiórki w stosunku do obiektu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę. Podał jednocześnie , że "z akt sprawy organu I instancji, w tym protokołu oględzin z dnia [....].1998r ... wynikało , że T.B. oświadczył , że budynek gospodarczy wybudowany został w 1958r na podstawie pozwolenia z dnia [....] 1958r , a rozbudowany został na podstawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i zbiornika na nieczystości z dnia [....] .1980r." Inwestor przedłożył te dokumenty , lecz bez projektu technicznego budynku gospodarczego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję T.B. podtrzymał zarzuty zgłoszone w odwołaniu. Dodatkowo podniósł, że decyzja wydana została sprzecznie z art.81 ust.4 prawa budowlanego, gdyż w żadnym protokole nie było wzmianki o konieczności wydania decyzji. Zarzucił, że decyzja jest sprzeczna z prawem, gdyż obiekt spełnia warunki techniczne. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie , podtrzymując wcześniejsze stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W myśl przepisu art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. Zgodnie z treścią art.51 prawa budowlanego , będącego podstawą prawną decyzji , przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. l. Chodzi tu o sytuację , gdy roboty budowlane wykonane zostały : 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Organ I instancji ustalił , a organ odwoławczy ustalenia tego nie zakwestionował , że inwestor odstąpił w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego , bez określenia jednakże o który zatwierdzony projekt chodzi. Zważywszy , że cytowane przez organy pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z 1958r , znajdujące się w kserokopii na karcie K 1-5/1 przedłożonych akt administracyjnych w treści swej nie obejmuje budowy budynku gospodarczego , budynek gospodarczy nie mógł być wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1958r , gdyż decyzja ta dotyczyła wyłącznie budowy domu mieszkalnego. Jak wynika z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli , a w szczególności z przepisów art.2 , 332 , 333 , 334 i 343 tego rozporządzenia , na budowę budynku gospodarczego parterowego , o powierzchni przekraczającej 12 m kwadratowych potrzebne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Inwestor pozwolenia takiego nie przedstawił. Na marginesie dodać należy , że przepisy rozporządzenia zawierały w części II , osobno dla gmin miejskich, osobno dla wiejskich , wymagania dotyczące ogniotrwałości budynków / art.188 i nast. oraz art.270 i nast./. Wydaje się , że przepisów tych wybudowany w 1958r obiekt nie spełniał. Organ I instancji ustalając , że inwestor odstąpił w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego , nie mógł mieć również na uwadze pozwolenia na budowę z dnia [....] .12.1980r , gdyż w aktach sprawy brak jest zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego budynku gospodarczego , którego dotyczyło pozwolenie na budowę z dnia [....] .12.1980r. Nie określił również organ na czym polegają odstępstwa inwestora od projektu. Strony składały w tym zakresie odmienne oświadczenia. Inwestor twierdził, że "budynek gospodarczy o wymiarach 4,0 m x 8,0 m wybudował za pozwoleniem na budowę w roku 1958" , a "w roku 1981 budynek został przedłużony z 8m na 11,45 m i dobudowane zostało do niego pomieszczenie na narzędzia o dł. l,25m i szer. l,30m. Budynek podzielono na część gospodarczą i garażową". Ściany budynku zostały pogrubione i podwyższone , zmieniona została konstrukcja dachu na dwuspadową. M.K. twierdził natomiast , że latach pięćdziesiątych w miejscu obecnego budynku została wybudowana wiata drewniana , a od jej południowej strony ustęp suchy drewniany. "Przed rokiem 1980 państwo B. etapami zmieniali konstrukcję drewnianą obiektu na murowaną. Do roku 1992 wymurowano ściany pod starym dachem , w roku 1995r wykonali zaś : zdjęcie dachu , podmurowanie ściany na wysokość 15 cm , wykonanie nowej .więźby dwuspadowej i pokrycie jej blachą , zmiana drewnianego ustępu na pomieszczenie murowane". Organy nie ustaliły stanu faktycznego i nie oceniły zebranych dowodów. W protokole przesłuchania świadka J.S. zapisano , że świadek podtrzymuje swoje oświadczenie złożone na piśmie , które wpłynęło do UR K. [....] .06.1998r. W aktach brak jest takiego oświadczenia. Na oświadczenie to powołał się również organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26.06.2000r : "J.S. oświadczył , że pozwolenie na budowę /z dnia....12.1980r/ było wydane bez projektu na budynek gospodarczy do 30 m kw. powierzchni, z dachem jednospadowym i takie warunki były zawarte we wniosku pana B. o wydanie pozwolenia na budowę". Rzeczą organu będzie zatem ustalenie , czy obiekt wybudowany w miejscu aktualnie istniejącego budynku gospodarczego został wybudowany samowolnie oraz budowę jakiego budynku gospodarczego obejmowało pozwolenie na budowę z dnia .....12.1980r znak : [....] , a także ustalenie zakresu i czasu prowadzenia przez inwestora robót budowlanych przy tym obiekcie. Jak wynika z treści decyzji z dnia [....] .12.1980r integralną jej częścią były ponumerowane od nr l do nr 2 i opieczętowane załączniki. Na znajdującej się na k. K-I-6/2 kserokopii brak jest określenia numeru załącznika , a znak decyzji jest inny /..... / aniżeli podany w treści decyzji. Na mapie zaznaczony jest budynek gospodarczy , ale rysunek zawiera nieopisane poprawki, w szczególności dotyczące naniesienia jego wymiarów. Organ winien zażądać od strony oryginału dokumentów , a nie poprzestawać na nieczytelnej kserokopii. Winien też zażądać projektu technicznego budynku gospodarczego , skoro , jak wynika z treści decyzji , był on jej załącznikiem. Nie sposób również nie zauważyć , że w decyzji wymieniono 4 załączniki, a numery nadano jedynie dwóm , jak również , że zał. nr 4 - projekt szamba -wpisano w decyzji inną czcionką. Rodzi to wątpliwości co do autentyczności tego dokumentu. W związku z powyższym organ winien również sprawdzić , czy i jakiej treści pozwolenie zostało wpisane do wykazu wydanych pozwoleń na budowę. Wreszcie , rzeczą organu będzie odpowiedzieć na pytanie , czy to na podstawie pozwolenia z dnia [....] .12.1980r przedmiotowy obiekt został rozbudowany. Omawiana decyzja dotyczy pozwolenia na budowę , a nie na rozbudowę czy przebudowę obiektu gospodarczego , a w aktach sprawy brak jest dowodu , że istniejący wcześniej w tym miejscu jakiś obiekt został rozebrany / na podstawie zgłoszenia czy też pozwolenia na rozbiórkę/. Wobec tego kolejną kwestią wymagającą ustalenia jest to , czy w ogóle jakieś prace przy przedmiotowym budynku gospodarczym były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [....] .12.1980r , czyli czy pozwolenie to w ogóle zostało zrealizowane. Organ nie wypowiedział się również co do aktualnej funkcji części tego budynku - użytkowania go jako garażu. Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania decyzji z dnia 15.12.1980r , a to ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z dnia 30 października 1974 r.) , roboty budowlane , z wyjątkiem rozbiórek , można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę /art.28/. Wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego wymagało uprzedniego zgłoszenia właściwemu terenowemu organowi administracji państwowej. Organ ten mógł nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę określonego obiektu budowlanego. Z kolei w myśl przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego , wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków, wymagała pozwolenia na budowę /§ 447. Stosownie zaś do przepisu § 46 ust.2 rozporządzenia , inwestor zwolniony był z obowiązku dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę rysunków zawierających charakterystyczne rzuty poziome, przekroje i elewacje budynku lub budowli albo odpowiednie rysunki niezbędne do wykonania zamierzonych robót budowlanych, określające ich położenie, zakres i rodzaj oraz zasady rozwiązania architektonicznego, jeżeli wniosek dotyczył pozwolenia na budowę parterowych budynków bez palenisk i o powierzchni zabudowy do 30 m2 , z wyjątkiem garaży w miastach. Wreszcie , przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, / w razie ewentualnego pozytywnego ustalenia , że przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę /, gdyby okazało się , że naruszenia prawa powstały w związku z wykonaniem przez inwestora wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę , organ będzie musiał rozważyć i to, czy w ogóle przepis art.51 ust. l pkt 2 prawa budowlanego znajdzie zastosowanie . Jeżeli bowiem naruszenie przepisów prawa powstało w związku z wykonaniem wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. l pkt 2 prawa budowlanego, może nastąpić dopiero po uprzednim wzruszeniu w trybie nadzoru decyzji o pozwoleniu na budowę. Pogląd przeciwny, dopuszczający możliwość nakazania inwestorowi dokonania zmian i przeróbek obiektu budowlanego wzniesionego zgodnie z warunkami udzielonego mu pozwolenia, prowadziłby do dezawuowania decyzji organów administracji bez ich uchylania. Na koniec wypada jeszcze zauważyć , że w rozpoznawanej sprawie niezbędne będzie także dokonanie analizy i oceny omawianych dokumentów dla ustalenia, czy naniesione poprawki zostały dokonane przez osobę upoważnioną i w związku z tym mogą być uznane za decyzję administracyjną. Nie wyjaśnienie powyższych okoliczności i nie ustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy stanowi naruszenie art. 7, 75 i 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 145 § l pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.