II SA/Kr 3128/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 listopada 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Mariusz Kotulski ( spr.) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2004r. sprawy ze skargi Z. K., J. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2000r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Pismem z 20 grudnia 1999r. Z. i J.K. złożyli wniosek o pozwolenie na przebudowę i adaptację istniejącego budynku gospodarczego na obiekt usługowo-mieszkalny wraz z infrastrukturą na działce nr [...] położonej w N. przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...].05.2000r. Starosta Powiatowy w N. działając na podstawie art.35 ust.3 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz.414 z późn. zm.) wezwał wnioskodawców do usunięcia stwierdzonych naruszeń w zakresie określonym w ary.35 ust. l i 2 prawa budowlanego i nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości w nieprzekraczalnym terminie do 17 lipca 2000r. Decyzją z [...] sierpnia 2000r., nr [...] Starosta działając na podstawie art.35 ust.3 w związku z art.80 ust.1, art.81 ust.1 pkt 2 oraz art.82 ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz.414 z późn. zm.) odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na przebudowę i adaptację istniejącego budynku gospodarczego na obiekt usługowo-mieszkalny. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż pomimo nałożonego na inwestorów obowiązku usunięcia zaistniałych nieprawidłowości, nie został on w pełni wykonany. Ponieważ inwestorzy nie przedłożyli w ustalonym terminie pełnej dokumentacji wymaganej prawem celem udzielenia pozwolenia na budowę, organ administracyjny zgodnie z brzmieniem art.35 ust. 1 i 2 prawa budowlanego wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji J.K. podniósł, iż decyzja oparta została na formalnym zarzucie niewypełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem przez organ prowadzący postępowanie. Inwestorzy sukcesywnie uzupełniali złożony wniosek, a jedynym brakiem pozostał brak zgody sąsiadów. Tym samym wydana decyzja nie zawiera żadnego merytorycznego zarzutu do wniosku, powodującego konieczność odmowy pozwolenia, a jedynie zarzut formalny, który nie wpływa na możliwość merytorycznego załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem. "Zdaniem wnioskodawców - urząd w trakcie postępowania nie uczynił nic, aby rozstrzygnąć, czy żądanie zgody sąsiadów ma uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym, a decyzja nie zawiera stwierdzeń, świadczących o innym niż tylko czysto formalny, stosunku organu do tej kwestii." Nadto organ dokonał błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa w istniejącym stanie faktycznym. "Absolutnie dowolna interpretacja pojęć z zakresu prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych w zakresie wymagalności żądanej zgody stworzyły organowi podstawę do formalnej odmowy, nie uzasadnionej względami merytorycznymi." Decyzją z dnia [...] listopada 2000r., nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżona decyzje w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego - stosownie do treści art.35 ust. 1 i 2 prawa budowlanego - organy zobowiązane są sprawdzenia m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, przepisami w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Mimo prawidłowego zobowiązania inwestorów m.in. do przedłożenia zgody właścicieli sąsiednich działek na budowę bezpośrednio przy granicy określając termin wykonania obowiązku. Wobec nie usunięcia tego braku w zakreślonym terminie zasadnym było wydanie przez organ I instancji decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego. Decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2000r., nr [...] zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie Z.K. i J.K . Skarżący wskazali, iż decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji oparte zostały na wymogu uzyskania zgody osoby trzeciej - sąsiada na zamiar określony we wniosku. "W zwartej, małomiasteczkowej zabudowie i zdekapitalizowanej substancji tej zabudowy każde działanie w zakresie przebudowy bez uciążliwych funkcji jest pożądane z punktu widzenia interesu obywateli i interesu publicznego. (...) organ, rozpatrujący wniosek, nie zbadał w postępowaniu, czy nastąpi rzeczywiste pogorszenie warunków użytkowania sąsiednich terenów i odmówił wydania decyzji w oparciu o wymóg formalny." W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz motywy, którymi się kierował i wniósł o jej oddalenie - podkreślając zasadę praworządności wynikającą z art.6 k.p.a., którą muszą kierować organy administracji publicznej. Zgodnie z brzmieniem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zasada ta ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie podzielić należy pogląd organu odwoławczego, iż zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art.6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. W konsekwencji to przepisy prawa wyznaczają kompetencje organów architektoniczno-budowlanych oraz regulują obowiązki obywateli. Tym samym organy administracji publicznej mają działać na podstawie prawa i w celu jego wykonania, nawet jeżeli adresaci decyzji postrzegają takie działania jako formalistyczny. Działanie bowiem jest legalne nie tylko dlatego że prowadzi je organ administracji publicznej i merytorycznie rozstrzyga sprawę (jak np. w przedmiotowej sprawie żądali tego skarżący), lecz przede wszystkim dlatego, że opiera się ono na obowiązującym prawie i służy jego realizacji. Zgodnie z art.35 prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. 2. Właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. 3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. l i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Owe przepisy techniczno-budowlane zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 i Nr 44, poz. 434, z 2000 r. Nr 16, poz. 214 oraz z 2001 r. Nr 17, póz. 207). W ust. 1 § 12 cyt. rozporządzenia nakazano, iż usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych i szczególnych, w tym sanitarnych i o ochronie przeciwpożarowej. Natomiast w ust.6 § 12 cyt. rozporządzenia dopuszczono usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2 rozporządzenia, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Organy I i II instancji trafnie oceniły, iż planowany zakres robót rozbiórkowych w budynku istniejącym obejmujący m.in. ściany zewnętrzne decyduje o tym, że w istocie mamy do czynienia z budową nowego obiektu, a nie przebudową i adaptacją budynku istniejącego. Jednoznacznie brzmiąca dyrektywa zastosowania wyżej wskazanych regulacji wynika również z decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji z dnia [...].01.1999r., nr [...]. Jednocześnie wskazać należy, iż przepisy ust. 7 § 12 cyt. rozporządzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 11.05.1999r., sygn. akt P. 9/98 uznane zostały za niezgodne z art. 7 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z 1996 r. Nr 100, poz. 465, Nr 106, poz. 496 i Nr 146, poz. 680, z 1997 r. Nr 88, poz. 554 i Nr 111, poz. 726 oraz z 1998 r. Nr 22, poz. 118 i Nr 106, poz. 668), przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. A nadto wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5.03.2001r., sygn. akt P. 11/2000 orzeczono, iż ust.6 § 12 tegoż rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż okoliczności te mogłyby stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145a k.p.a. Nadto wziąć należy pod uwagę, iż przepisy, na które powoływały się organy administracji publicznej w swoich orzeczeniach, uznane zostały za wydane niezgodnie z delegacją ustawową art.7 ust.2 pkt 1 prawa budowlanego. Podsumowując stwierdzić należy, iż nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.