II SA/Kr 313/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 stycznia 2021 r., znak WS-VI.7534.3.78.2017.BK w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości I. uchyla pkt. II zaskarżonej decyzji, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej Kraków kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 27 marca 2017 r. znak: [...] Starosta Krakowski orzekł -w punkcie 1 - o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0341 ha, powstałej z podziału działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. Podgórze, m. Kraków, obj. księgą wieczystą nr KRI [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], poł. obr. [...], b. gm. kat. Piaski Wielkie, na rzecz: J. Ś. w [...] cz., M. Ś. w [...] cz., D. Ś. w [...] cz., G. Ś. w [...] cz., E. L. w [...] cz., J. C. w [...] cz. i W. C. w [...] cz., w pkt. 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w pkt. 1 do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty: 2 711,18 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oraz - w pkt. 3 - o sposobie zwrotu kwoty określonej w pkt 3. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Kraków oraz odwołania J. Ś., M. Ś., D. Ś., G. Ś., E. L. i J. C. wniesionego od powyższej decyzji - Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r., znak [...] I. uchylił zaskarżony pkt 1 decyzji Starosty Krakowskiego z 27 marca 2017 r. znak: [...] w całości i orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0349 ha, położonej w obr. [...], jedn. ewid. Podgórze, m. Kraków, obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], poł. obr. [...], b. gm. kat. Piaski Wielkie, na rzecz: J. Ś. w [...] cz., M. Ś. w [...] cz., D. Ś. w [...] cz., G. Ś. w [...] cz., E. L. w [...] cz., J. C. w [...] cz. i W. C. w [...] cz. II. uchylił w całości pkt. 2 i 3 decyzji Starosty Krakowskiego z 27 marca 2017 r. znak: [...] i w tym zakresie przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że niewątpliwie w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby czyli spadkobiercy poprzedniej właścicielki przedmiotowej nieruchomości A. B.. Po drugie zaś, ww. nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 14 września 1976 r. znak: DZGT II [...], na cele budowy Szpitala XXX-lecia PRL w Piaskach Wielkich, zgodnie z decyzją Urzędu Miasta Krakowa Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska znak: [...] z 3 sierpnia 1974 r., która zatwierdzała plan realizacyjny Centrum Leczniczego - Szpitala XXX-lecia PRL Piaski Wielkie - dz. Podgórze w Krakowie (w zakresie ustalenia granic lokalizacji, dla podjęcia postępowania wywłaszczeniowego). Kontynuacją wyżej wymienionej decyzji była decyzja Urzędu Miasta Krakowa - Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska znak: [...], z 22 maja 1975 r., która zatwierdzała pod wzglądem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny objęty załącznikiem nr [...] dotyczący Szpitala XXX-lecia PRL w Krakowie -Podgórzu (Na Piaskach) przy ul. Łużyckiej - I etap, łącznie z projektami budowlanymi następujących budynków: budynek główny łącznie z zespołem pawilonów, budynek kuchni i pralni, stacja trafo oznaczona nr ł, budynek agregatów, zakład anatomopatologiczny, portiernia, zwierzętarnia, magazyn materiałów łatwopalnych i tlenownia oraz zbiorniki wodne i hydrofornia. Jako właściciele działki nr [...], obr. [...], b. gm. kat. Piaski Wielkie w decyzji wywłaszczeniowej wskazani zostali: H. Ś. w [...] cz. + [...] cz., W. Ś. w [...] cz., A. B. w [...] cz., W. Ś. w [...] cz., A. Ś. w [...] cz. i J. Ś. w [...] cz. Natomiast zgodnie z aktem własności ziemi znak: [...] z 30 października 1976 r., wydanym przez Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Dzielnicowego Kraków - Podgórze właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia była A. B. w całości. Zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa ww. akt poświadczał nabycie prawa własności nieruchomości z dniem 4 listopada 1971 r., wobec powyższego, w dacie wywłaszczenia to A. B. została rzeczywiście pozbawiona prawa własności nieruchomości. Dalej omówiono przeprowadzone podziały nieruchomości, co doprowadziło organ do wniosku, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0349 ha, położonej w obr. [...], jedn. ewid. Podgórze m. Kraków. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej także "u.g.n."), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Tak więc zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest zebranie materiału dowodowego, potwierdzającego lub negującego występowanie wymienionych wyżej przesłanek zbędności, przy czym w tym zakresie należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r" sygn. akt P 38/11, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r" na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r" zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - jak wskazuje się w orzecznictwie - jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - w zakresie wskazanych tam terminów - nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2) (por. np. wyroki: NSA w Warszawie z 8 maja 2013 r" sygn.: I OSK 2205/11, z 12 lutego 2014 r" sygn.: I OSK 1663/12; z 10 kwietnia 2014 r" sygn.: I OSK 2391/12 i z 24 czerwca 2014 r" sygn.: I OSK 2876/12 -oraz wyroki WSA w Krakowie z 11 września 2014 r., sygn.: II SA/Kr 923/14, z 9 października 2014 r" sygn.: II SA/Kr 1048/14, z 12 listopada 2014 r" sygn.: II SA/Kr 1066/14 i z 16 stycznia 2015 r" sygn.: II SA/Kr 1067/14 - dostępne w bazie orzeczeń: www. orzeczenia.nsa.gov.pl - "CBOSA"). Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest więc obowiązany w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, określonego w decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z dnia 14 września 1976 r. znak: DZGT II [...] ogólnie jako budowa Szpitala XXX-lecia PRL w Piaskach Wielkich w Krakowie, organ I instancji dokonał na podstawie załącznika graficznego do decyzji Urzędu Miasta Krakowa - Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska znak: [...] z dnia 22 maja 1975 r., która zatwierdzała plan realizacyjny objęty załącznikiem znak [...] dotyczący Szpitala XXX-lecia PRL w Krakowie - Podgórzu (Na Piaskach) przy ul. Łużyckiej. Na podstawie ww. załącznika ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika, a także biegnącą wzdłuż chodnika instalacją gazową 0 150 (powstała jeszcze przed datą wywłaszczenia) i kanalizacją opadową. W dniu 25 maja 2016 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdzono, iż: "teren nieruchomości w granicach wywłaszczonej działki nr [...] stanowi pas jezdni asfaltowej przy skrzyżowaniu ul. Bochenka i ul. Podedwórze. W pozostałym zakresie teren nieruchomości stanowią chodniki z kostki brukowej po obu stronach jezdni, pas zielony (od strony południowej w graniach pasa zielonego znajduje się wysokie drzewo liściaste, słup oświetlenia ulicznego oraz krzewy ozdobne, natomiast od strony północnej w pasie zielonym znajdują się drzewa i krzewy liściaste oraz znak drogowy). Granica północna przebiega po ogrodzeniu z blachy falistej, natomiast granica południowa biegnie po ogrodzeniu z kratek stalowych." W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdują się następujące sieci infrastruktury miejskiej: - sieć wodociągowa 0 500 mm. r. stal. (dok. pow. 1012) - sieć centralnego ogrzewania (nie jest własnością MPEC S.A.) - sieć gazowa średniego ciśnienia DN 150, wykonana w 1975 r. - czynna infrastruktura teletechniczna w postaci kanalizacji teletechnicznej; Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie poinformował pismem z 30 lipca 2014 r" że działka nr [...], poł. obr. [...], jedn. ewid. Podgórze m. Kraków zajęta jest w całości pod pas drogowy ul. Adama Bochenka. Jednocześnie poinformowano, że ul. Bochenka na podstawie Uchwały nr LXXXI/1062/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. W tym miejscu należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 19 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 585/14 stwierdził nieważność załącznika do uchwały nr LXXXI/1062/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych, tj. w zakresie pozycji nr 1 - ulica Adama Bochenka. Ulica Adama Bochenka w Krakowie nie posiada aktualnie statusu drogi publicznej. W celu ustalenia sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu organ I instancji pozyskał do akt sprawy z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie zdjęcia lotnicze obejmujące przedmiotową nieruchomość, wykonane w 1975 r., 1982 r., 1993 r., 1998 r. i 2004 r. W 1975 r. teren nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia stanowił teren zielony w sąsiedztwie pól uprawnych. Na zdjęciu wykonanym w 1982 r. przedmiotowy teren był rozjeżdżony przez ciężki sprzęt. W sąsiedztwie nieruchomości widoczne są ogródki działkowe. Ze zdjęcia z 1993 r. wynika, iż na przedmiotowej działce istniała w tym miejscu droga, a także zostały wybudowane obiekty projektowanego w tym miejscu szpitala. Zdjęcie wykonane w 1998 r. wskazuje, iż sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ zmianie, za wyjątkiem słupów oświetleniowych jakie pojawiły się na odcinku ulicy Bochenka. Obiekty budowanego szpitala wyglądają na nieukończone, teren jest nieuporządkowany. Na zdjęciu wykonanym w 2004 r. sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ większej zmianie. Zdjęcie to obrazuje, że w dalszym ciągu budowa szpitala XXX-lecia PRL nie została ukończona. Wspomniana doga dojazdowa do budowy została zaadoptowana dla potrzeb obsługi ruchu pobliskiego osiedla mieszkaniowego Piaski Nowe. Analiza ww. fotografii pozwoliła organowi I instancji stwierdzić, że była to droga dojazdowa do budowanego szpitala, gdyż nie posiadała poboczy i projektowanego chodnika. Porównując zatem projektowany w dacie wywłaszczenia sposób zagospodarowania nieruchomości z ustalonym w trakcie oględzin stanem faktycznym zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że cel wywłaszczenia będący podstawą nabycia nie został osiągnięty. Sposób zagospodarowania części działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. Podgórze m. Kraków, w granicach wywłaszczonej działki nr [...], obr. 61 Podgórze, będącej przedmiotem postępowania wskazuje, że po dacie wywłaszczenia wybudowano sieci liniowego uzbrojenia terenu (sieć wodociągowa 0 500, sieć ciepłownicza) oraz ułożono płyty betonowe (droga tymczasowa dojazdowa do budowy), które pokryto następnie miejscowo asfaltem. Organ I instancji wskazał, iż szpital XXX-lecia PRL w Piaskach Wielkich nigdy nie został ukończony. Z dokumentacji technicznej udostępnionej przez Budostal S.A. wynika natomiast, że budowa rozpoczęła się w 1984 r. poprzez wykonanie zaplecza technicznego i była kontynuowana w latach 1985-1990. Stan zaawansowania budowy poszczególnych pawilonów szpitalnych został oszacowany na 30-50 % (stan surowy otwarty) w zależności od pawilonu. Trudno zatem uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki nr [...], w granicach działki nr [...], obr. [...], poprzez utwardzenie tymczasowej drogi dojazdowej do budowy oraz jej późniejsze, miejscowe wyasfaltowanie, a także wykonanie oświetlenia ulicznego, skoro cel główny, jakim była budowa Szpitala XXX-lecia PRL, nigdy nie został zrealizowany. Zdaniem organu odwoławczego realizacja tymczasowej drogi dojazdowej do szpitala (obecnie ulicy Adama Bochenka w Krakowie wraz z chodnikiem i pasem zieleni) nie może stanowić potwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości wobec faktu niezrealizowania głównego celu wywłaszczenia, jakim była budowa szpitala XXX-lecia PRL w Piaskach Wielkich. W tym miejscu należy wskazać na dominujący w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie pogląd, który w ocenie organu odwoławczego należy uznać za uzasadniony, mówiący, iż realizację niezbędnej dla zrealizowania głównego celu wywłaszczenia infrastruktury technicznej (w tym terenów zielonych, chodników, także ulicy dojazdowej), która miała służyć realizacji celu głównego (w tym przypadku budowy szpitala XXX-lecia PRL w Piaskach Wielkich) - można co do zasady uznać za realizację celu wywłaszczenia jednak o tyle, o ile zrealizowana została główna jego część, tj. w tym przypadku szpital XXX-lecia PRL w Piaskach Wielkich. W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym potwierdzona została okoliczność, iż realizacja głównego celu wywłaszczenia w postaci budowy Szpitala XXX-lecia PRL w Piaskach Wielkich w Krakowie nie została zrealizowana, co zgodnie z orzeczeniami sądów administracyjnych (np. wyrokiem WSA w Krakowie z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 466/16), świadczy również o braku realizacji infrastruktury ww. obiektu (droga dojazdowa do ww. szpitala), która miała powstać na przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego nie sposób uznać za realizację celu wywłaszczenia, polegającej na budowie państwowej placówki szpitalnej, wybudowania przez podmiot prywatny placówki powołanej do komercyjnego świadczenia usług medycznych, w związku z czym nie zasługiwał na aprobatę argument strony odwołującej, jakoby o zrealizowaniu celu wywłaszczenia świadczyć miało powstanie aktualnego szpitala Św. Rafała w pobliżu przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż działka nr [...] podzieliła się, m. in. na działkę nr [...] o pow. 0,0349 ha - zgodnie z mapą wraz z wykazem zmian, sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgr. inż. M. K., przyjętą do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 14 czerwca 2016 r. pod nr. KERG 1261.2016.1322, zatwierdzoną ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z 21 lutego 2017 r. znak: [...] decyzję Starosty Krakowskiego z 13 września 2016 r. znak: [...] - podczas gdy w zaskarżonej obecnie decyzji Starosty Krakowskiego z 27 marca 2017 r. znak: [...] wskazano błędną powierzchnię działki nr [...], tj. 0,0341 ha - koniecznym było uchylenie przez organ odwoławczy w całości pkt. 1 zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy z uwzględnieniem faktycznej powierzchni zwracanej nieruchomości. Wobec argumentacji przytoczonej w niniejszej decyzji zarzuty podniesione w odwołaniu przez Gminę Kraków należało uznać za nieuzasadnione i niezasługujące na uwzględnienie. Z kolei odnośnie rozliczeń związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości wskazano, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n. warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przytoczono również treść art. 140 u.g.n. Z treści przywołanych regulacji wynika, że kwestia orzeczenia o zwrocie nieruchomości oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania z tego tytułu niekoniecznie musi stanowić przedmiot rozstrzygnięcia ujętego w jednej decyzji administracyjnej (choć najczęściej tak właśnie będzie). Powyższe jest o tyle istotne w przedmiotowej sprawie, że Wojewoda Małopolski decyzją z 31 stycznia 2019 r, znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 22 maja 2018 r. znak: [...] w całości i orzekł o waloryzacji kwoty odszkodowania w wysokości 44 910,00 zł przyznanego decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków - Podgórze z 14 września 1976 r., znak: DZGT II [...]/75/76 w związku z wywłaszczeniem na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ww. orzeczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2495 ha, obr. [...] jedn. ewid. Kraków -Podgórze, objętej wykazem hipotecznym lwh [...] gm. kat. Piaski Wielkie i ustaleniu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...]zł oraz jego wypłacie na rzecz spadkobierców A. B., tj: J. Ś. za udział wynoszący 1/6 cz. w spadku po właścicielu ww. nieruchomości - kwota 3 288,21 zł; M. Ś. za udział wynoszący 1/6 cz. w spadku po właścicielu ww. nieruchomości kwota - 3 288,21 zł; D. Ś. za udział wynoszący 1/12 cz. w spadku po właścicielu ww. nieruchomości - kwota 1 644,14 zł; G. Ś. za udział wynoszący 1/12 cz. w spadku po właścicielu ww. nieruchomości - kwota 1 644,15 zł; E. L. za udział wynoszący 1/6 cz. w spadku po właścicielu ww. nieruchomości - kwota 3 288,21 zł; J. C. za udział wynoszący 1/6 cz. w spadku po właścicielu ww. nieruchomości - kwota 3 288,21 zł; W. C. za udział wynoszący 1/6 cz. w spadku po właścicielu ww. nieruchomości - kwota 3 288,21 zł. Do zapłaty ww. kwoty zobowiązany został Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa. Zgodnie z art. 132 ust. la ustawy o gospodarce nieruchomościami wypłata ww. kwoty winna była nastąpić w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. W związku z powyższym orzeczono o uchyleniu pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji Starosty Krakowskiego z 27 marca 2017 r. znak: [...] i w tym zakresie przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem dokonania stosownych rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0349 ha, położonej w obr. [...], jedn. ewid. Podgórze, m. Kraków. Przeprowadzenie tych czynności dowodowych przez organ odwoławczy, ze względu na ich zakres oraz charakter, nie jest możliwe, gdyż naruszałoby to zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu całej sprawy administracyjnej w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i ustalenia kwoty rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości między wnioskodawcą zwrotu nieruchomości, a dotychczasowym właścicielem nieruchomości. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska Kraków, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) Błędne ustalenie w zakresie braku zrealizowania celu wywłaszczenia albowiem, jakkolwiek cel wywłaszczenia budowa Szpitala XXX-lecia PRL nie został w całości zrealizowany, to jego realizacja została rozpoczęta i częściowo ukończona, m.in. na działce objętej zaskarżoną decyzję, na której miała powstać i powstała ulica, zapewniająca obsługę komunikacyjną m.in. szpitala. 2) Błędne oddzielenie elementu odszkodowawczego i zwrotowego w decyzji o zwrocie poprzez orzeczenie w zaskarżonej decyzji o zwrocie nieruchomości, natomiast kwestie ustalenia odszkodowania pozostawiono do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W sytuacji gdy roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oparte jest na art. 136 ust. 3 u.g.n., który w zd. 3 stanowi, iż warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jakkolwiek cel wywłaszczenia budowa Szpitala XXX-lecia PRL nie został w całości zrealizowany, to jego realizacja została rozpoczęta i częściowo ukończona, m.in. na działce objętej zaskarżoną decyzję, na której miała powstać i powstała ulica, zapewniająca obsługę komunikacyjną m.in. szpitala. Natomiast istotne wątpliwości budzi sprawa oddzielenia elementu odszkodowawczego i zwrotowego w decyzji o zwrocie. Przedmiotową decyzją orzeczono o zwrocie nieruchomości, natomiast kwestie ustalenia odszkodowania pozostawiono do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oparte jest na art. 136 ust 3 u.g.n., który w zd. 3 stanowi, iż warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Uprawnienie do żądania zwrotu nie jest uprawnieniem jednostronnym, lecz prawem powiązanym ściśle ze zobowiązaniem. Uprawniony do żądania zwrotu występuje także jako dłużnik Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany do rozliczenia się z pobranego odszkodowania. Dokonanie rozliczenia musi nastąpić w postępowaniu dotyczącym zwrotu i musi objęte być jedną decyzją (por. G. Bieniek i inni. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Zielona Góra 2000 r., s. 180). Analogiczne stanowisko zawarte jest w orzeczeniach (wydanych pod rządami poprzedniej ustawy, ale zachowującym nadal aktualność): - wyrok NSA z dnia 22.11.1994 r. o sygn. IV SA 1434/93: "nie może być wydana decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego orzeczenia o zwrocie wypłaconego odszkodowania{...)'', - wyrok NSA z dnia 11.06.1992 r. o sygn. SA/Po 431/92: "rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą na rzecz której następuje zwrot nieruchomości jest koniecznym elementem decyzji, o której mowa w art. 69 [u.g.g.w.n]". W związku z powyższym, w przypadku stwierdzenia, iż decyzja Starosty Krakowskiego o zwrocie nie może być utrzymana w mocy, należało uchylić ją w całości i przekazać do ponownego rozpoznania lub orzec co do istoty sprawy w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym w dacie wyrokowania w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 czerwca 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona częściowo wadliwa, jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia (pkt I zaskarżonej decyzji) i uchylająca orzeczenie organu I instancji w przedmiocie nałożenia na spadkobierców poprzednich właścicieli obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (pkt II zaskarżonej decyzji). W zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Nie budzą wątpliwości Sądu ustalenia faktyczne co do celu wywłaszczenia oraz co do braku jego realizacji. Prawidłowo również ustalono następców prawnych poprzedniego właściciela nieruchomości oraz określono przedmiot postępowania jako działka nr [...] o pow. 0,0349 ha. W zakresie powierzchni zwracanej nieruchomości prawidłowo zreformowano decyzję organu I instancji, gdzie błędnie określono ją na 0,041 ha. Ponadto analogiczna sytuacja faktyczna i prawna związana z wywłaszczeniem na cele budowy Szpitala XXX-lecia PRL w Piaskach Wielkich i późniejszym zajęciem nieruchomości pod ul. Bochenka była już wielokrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych np. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3135/18, wyroki WSA w Krakowie z 30 października 2018 r., sygn. II SA/Kr 939/18 i z dnia 19 października 2018 r. W pierwszym z powołanych wyroków NSA stwierdził: "Zatem cel wywłaszczenia polegający na budowie Szpitala XXX-lecia w Piaskach Wielkich nie został zrealizowany. Trudno bowiem uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki nr (...), w granicach działki nr (...), przez utwardzenie tymczasowej drogi dojazdowej do budowy oraz jej późniejsze, miejscowe wyasfaltowanie, a także wykonanie oświetlenia ulicznego, skoro cel główny, jakim była budowa bezsprzecznie publicznego Szpitala XXX-lecia PRL, nigdy nie został zrealizowany. Tym samym należało uznać, że w takim przypadku również konieczna do jego funkcjonowania infrastruktura w postaci m.in. dróg dojazdowych oraz odpowiednich instalacji w celu doprowadzenia mediów nie mogła zostać zrealizowana. Wszelkie tymczasowe drogi w postaci ułożenia płyt betonowych jako dojazd do placu budowy (które, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do części dz. nr (...), nie posiadają przy tym statusu drogi publicznej), mogłyby jedynie oznaczać etap wstępny do rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji, a nie jej ostateczne zrealizowanie". Z powyższych względów należało uznać orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości poprzednim właścicielom za prawidłowe i oddalić w tym zakresie skargę, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Natomiast pkt II zaskarżonej decyzji okazał się wadliwy i wymagał uchylenia z uwagi na naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 140 u.g.n. W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (ust. 3). Jeżeli zwrotowi podlega udział w wywłaszczonej nieruchomości albo w jej części, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do wielkości udziału (ust. 3a). Nie ulega wątpliwości, że na mocy powołanego przepisu spadkobiercy poprzednich właścicieli są zobowiązani do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jakie zostało wypłacone za wywłaszczoną nieruchomość. Jednakże sytuacja w niniejszej sprawie jest o tyle nietypowa, że odszkodowanie zostało ustalone, lecz nie zostało wypłacone. Pismem z dnia 31 lipca 2014 r. M. Ś., J. Ś., G. Ś., D. Ś. oraz Z. C. jako następcy prawni A. B. wnieśli o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w Krakowie, obręb [...], jednostka ewidencyjna Kraków-Podgórze stanowiących własność A. B.. W ramach toczących się postępowań zapadło kilka wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Ostatecznie sprawa odszkodowania za nieruchomość będącą obecnie przedmiotem postępowania zwrotowego została rozstrzygnięta decyzją Wojewody Małopolskiego z 31 stycznia 2019 r. Organ odwoławczy powołał się na nią w zaskarżonej decyzji, choć brak jest tej decyzji w aktach sprawy (jest tylko decyzja waloryzacyjna organu I instancji). Sądowi z urzędu wiadomo, że decyzja ta została poddana kontroli sądowej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 24 lipca 2019 r., sygn. II SA/Kr [...] oddalił skargę. Prezydent Miasta Krakowa orzekając w decyzji z 27 marca 2017 r. o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, dokonał również waloryzacji podlegającemu zwrotowi odszkodowania, ustalonego w decyzji Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze Wydział Gospodarki Komunalnej z dnia 14 września 1976 r. nr DZGT II [...] (ostateczna z dniem 12.10.1976 r.) ustalono odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,2495 ha, poł. w obr. [...], b. gm. kat. Piaski Wielkie, w kwocie: 44 910,00 zł za grunt. Natomiast na etapie postępowania międzyinstancyjnego ostatecznie rozstrzygnięto wniosek spadkobierców A. B. o waloryzację i wypłatę odszkodowania wynikającego z tej decyzji. Niewątpliwie jest to istotny element stanu faktycznego, który organ II instancji winien wziąć pod uwagę, jednakże – wbrew stanowisku tego organu – nie wymaga to uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W kontrolowanej obecnie decyzji Wojewoda Małopolski wskazał, że uchyla decyzję "celem dokonania stosownych rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości", bowiem jego zdaniem "Przeprowadzenie tych czynności dowodowych przez organ odwoławczy, ze względu na ich zakres oraz charakter, nie jest możliwe, gdyż naruszałoby to zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego". Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. O ile Prezydent Miasta Krakowa dokonał waloryzacji odszkodowania za okres od przyznania odszkodowania w decyzji z 14 września 1976 r., o tyle obecnie w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja, w której zwaloryzowano to odszkodowanie za ten sam okres. W istocie zadanie organu odwoławczego sprowadza się do zastosowania art. 140 u.g.n. nie wobec odszkodowania wynikającego z decyzji z 1976 roku, lecz już zwaloryzowanego na dzień 31 stycznia 2019 r. (czyli dzień wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie). Nie wiadomo jakie "czynności dowodowe" Wojewoda zamierzał w tej sprawie przeprowadzić, o jakim "zakresie i charakterze". W ocenie Sądu nie ma przeszkód by organ II instancji obliczył należne do zwrotu odszkodowanie we własnym zakresie. Bezpodstawnie uchylając w tym zakresie decyzję Prezydenta Miasta Krakowa Wojewoda Małopolski naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące niepodzielności decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o obowiązku zwrotu odszkodowania. Powołane w skardze orzecznictwo pochodzi sprzed ponad dwudziestu lat i od dawna jest nieaktualne. Obecnie jednolicie prezentowany jest pogląd o podzielności decyzji w tym zakresie. Na przykład w wyroku z dnia 20 września 2018 r., sygn. I OSK 820/18 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) NSA wskazał: "W pierwszej kolejności należy uznać za w pełni trafny pogląd sądu I instancji co do podzielności decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej (przejętej na rzecz Skarb Państwa) nieruchomości i zwrocie odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę niniejszą akceptuje linię orzecznictwa ukształtowaną i ugruntowaną przytoczonymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeniami sądów administracyjnych. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), dalej: u.g.n. określa wyłącznie regułę, że ze zwrotem nieruchomości związany jest obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, co nie oznacza że stosownych rozliczeń nie można dokonać w odrębnym postępowaniu. Nie ma zatem przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania. Oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne. Nie ma też obaw, że zniknie zabezpieczenie roszczenia o zwrot odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Można bowiem informację o toczącej się sprawie wpisać jako ostrzeżenie w księdze wieczystej. Nie w każdej decyzji nakazującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości zachodzi bezwzględna konieczność zabezpieczenia wierzytelności wynikającej z konieczności zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r.; sygn. akt I OSK 798/08)". Ocena powyższa nie miała wpływu na wynik niniejszej sprawy, bowiem uchylenie części zaskarżonej decyzji nastąpiło nie z uwagi na niepodzielność sprawy administracyjnej, lecz ze względu na naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też Sąd uchylił pkt II zaskarżonej decyzji jako naruszający przepisy postępowania – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 680 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu i kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).