II SA/Kr 314/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2009r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki skargę oddala. W dniu 6.07.2005 r. K.L. zwróciła się do Burmistrza w C. z pismem w sprawie prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości oznaczonej jako działka 1 w miejscowości B. gmina C. We wzmiankowanym piśmie domagała się zakazania prowadzenia prac budowlanych na wyżej wymienionej działce. Burmistrz C. postanowieniem z dnia [...].08.2005 r., znak [...] uznał się niewłaściwym do rozpatrzenia sprawy i przekazał sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] lutego 2006 r. wydał decyzję znak: [...], w której odmówił wydania dla M. i A. G. nakazu rozbiórki dwóch budynków gospodarczych budowanych na działce 1 w miejscowości B. . Jako podstawę prawną decyzji podano art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego. Organ ustalił, że w dniu [...] stycznia 2004 r. M.G. zgłosiła Staroście Powiatowemu w B. zamierzenie przystąpienia do budowy budynku gospodarczego, jednokondygnacyjnego, o kubaturze 30 m3, powierzchni zabudowy 9,50 m2. Budynek miał być realizowany na nieruchomości oznaczonej jako działka 1 w miejscowości B. Starosta B. nie wniósł sprzeciwu od tego zgłoszenia. Jako dzień rozpoczęcia robót budowlanych wskazano datę 25 lutego 2004 r. W dniu [...] czerwca 2005 r. M.G. zgłosiła Staroście Powiatowemu w B. zamierzenie przystąpienia do budowy drugiego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 3 m x 3,30 m. Budynek miał być realizowany na nieruchomości oznaczonej jako działka 1 w tej samej miejscowości. Również w tym przypadku Starosta B. nie wniósł sprzeciwu od tego zgłoszenia. Organ nadto ustalił, że na działce nr 1 w miejscowości B. , będącej własnością M.G. , wznoszone są budynki gospodarcze. Ustalono, że budynek zlokalizowany jest w odległości 11, 60 m od granicy okazanej przez A.G. i 6,60 m od granicy okazanej przez K.L. . Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przyjął, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązującą w czasie budowy i zgłaszania budynków: "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2" wznoszone przez M. i A.G. obiekty posiadają wymiary 3,30 x 3,03 i 3,30 x 3,00 i stąd nie było potrzeby uzyskiwania pozwolenia na ich budowę. Rozpoczęcie robót poprzedzone zostało odpowiednimi zgłoszeniami, spełniony został obowiązek ustanowiony w art. 30 ust. 1 powołanej ustawy, a zatem nie wystąpiły przesłanki do wydania nakazu rozbiórki. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła K.L. w dniu 22 lutego 2006 r. W odwołaniu zaskarżyła decyzję w całości. W uzasadnieniu odwołania podniosła między innymi, że decyzja jest nieprawidłowa, bowiem budowa realizowana na nieruchomości oznaczonej jako działka 1 w miejscowości B. jest nielegalna. Wnosząca odwołanie sugerowała również, że korzystne orzeczenia organów państwowych uzyskiwane są przez M.G. na skutek oszustw, kłamstw i korupcji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy, po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ ten dopuścił się naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję nieprawidłowo, przeprowadzając w sposób nieprawidłowy i niedokładny postępowanie dowodowe, a nadto dokonał nieprawidłowego zastosował przepisy obowiązującego Prawa budowlanego. Organ I instancji dokonał również ustalenia, które zostało całkowicie pominięte w rozstrzygnięciu sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że budynki są ze sobą połączone. W protokole oględzin znalazł się nawet zapis stanowiący o tym, że na działce znajduje się jeden budynek gospodarczy o wymiarach 6,03 x 3,30. Okoliczność powyższa, zdaniem organu odwoławczego, posiada dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie zasadnicze ze względu na treść art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis powoływany był przez organ I instancji jako podstawa dla wydania decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią powoływanego przepisu obowiązującego w czasie budowy i zgłaszania budynków, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa "wolnostojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni do 10 m2". Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił treść przepisu, który obowiązywał w dniu dokonania zgłoszeń oraz rozpoczęcia budowy budynków gospodarczych. Art. 29 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego w dniu 27 stycznia 2004 r. stanowił, że "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie mogła przekraczać dwóch na każde 1.000 m2 powierzchni działki". Natomiast w dniu 14 czerwca 2005 r. powoływany przepis, na podstawie nowelizacji prawa budowlanego dokonany ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 31 maja 2004 r., miał następujące brzmienie: "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać jeden na każde 500 m2 powierzchni działki, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m2". Podkreślono że każdy z budynków, które wznoszone są na nieruchomości oznaczonej jako działka 1 w miejscowości B. jest osobnym zadaniem inwestycyjnym, którego rozpoczęcie i realizowanie odbywało się w oparciu o odmienny stan prawny. Tym samym nie sposób było uznać, tak jak to uczynił organ I instancji, że sprawa w odniesieniu do obydwu budynków winna być oceniana w oparciu o ten sam stan prawny. Powoływana nowelizacja zmieniła zakres pojęć, określających rodzaj budynków, które wyłączone są z katalogu obiektów wymagających uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Do kategorii tej zostały zaliczone budynki gospodarcze wolno stojące, a więc takie, które nie są usytuowane w zabudowie zwartej, nie opierają się o siebie ścianami (czyli nie są połączone ze sobą) lub nie są budynkami samodzielnymi (czyli oddzielonymi od innych budynków ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach). Organ odwoławczy wskazał, że budynek gospodarczy objęty zgłoszeniem z dnia 14 czerwca 2005 r. zlokalizowany został w ten sposób, że przylega on do budynku, który był wznoszony na podstawie zgłoszenia z dnia 27 stycznia.2004 r. Uznać zatem należy, że nie jest on budynkiem wolnostojącym, a zatem nie posiada on cech, które winien posiadać budynek, by zostać zaliczony do grupy budynków gospodarczych, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Konsekwencją powyższego było uznanie, że M. i A.G. winni byli uzyskać pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, którego budowę rozpoczęli na podstawie zgłoszenia z dnia 14 czerwca 2005 r. W odniesieniu do drugiego z budynków gospodarczych w sprawie zaszły przesłanki określone w art. 50 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego i organ I instancji winien był wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, a w terminie do dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia wydać decyzję, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że ze względu na fakt, iż zgodnie z art. 83 Prawa budowlanego organem I instancji między innymi w sprawach wymienionych w art. 50 i 51 tej ustawy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak również z uwagi na fakt, że dla możliwości wydania wzmiankowanego postanowienia, koniecznym jest ustalenie, czy roboty budowlane są w dalszym ciągu wykonywane, organ II instancji przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji przy ustalaniu okoliczności faktycznych zaniechał dokonania ustaleń co do zrealizowania w odniesieniu do budynków gospodarczych drugiej z przesłanek wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na mocy której określona została ilość budynków, które mogą na wskazanej powierzchni zostać zlokalizowane. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia prawidłowości obydwu zgłoszeń. Nadto zobowiązał organ do ustalenia czy roboty budowlane, które dokonywane są na podstawie zgłoszenia z 14 czerwca 2005 r. nie stanowią wyłącznie uzupełnienia - rozbudowy budynku gospodarczego wznoszonego na podstawie zgłoszenia z 27 stycznia 2004 r. W przypadku uzyskania pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie należałoby uznać, że ze względu na wielkość powierzchni budynku gospodarczego nie zostały spełnione przesłanki do zaliczenia budowy do kategorii budów, które mogą być prowadzone bez pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K.L. . Skarżąca powołując się na spory toczące się przed sądem powszechnym, a dotyczące nieruchomości, na której znajdują się realizowane budynki, wniosła o nakazanie rozbiórki tych budynków. Podniosła, że w postępowaniu przed sądem cywilnym w B. została skrzywdzona, a przyznany jej adwokat okazał się oszustem. Skarżąca domaga się od Sądu "anulowania działki nr 1 , nakazania rozbiórki domu na tej działce, usunięcia drogi z jej działki". W ocenie skarżącej organy administracji działają nierzetelnie i stronniczo, czyniąc w ten sposób szkodę skarżącej i jej rodzinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżącą podtrzymała zarzuty zawarte w skardze, tak jak i pełnomocnik Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ nie jest zasadna. Należy podnieść, że jedyna osobą skarżącą jest K.L. , a zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Nie występuje w tej sprawie naruszenie prawa skutkującego nieważnością zaskarżonej decyzji. Tym samym wydanie orzeczenia o innej treści (oddalającego skargę skarżącej) byłoby wyrokowaniem na niekorzyść skarżącej. W tej sprawie organ I instancji orzekł o braku podstaw do nakazania rozbiórki dwóch budynków gospodarczych budowanych na działce 1 w miejscowości B. , organ odwoławczy decyzję tą uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Tym samym w istocie decyzja organu odwoławczego jest, w porównaniu do decyzji organu I instancji, korzystniejsza dla skarżącej, która domaga się nakazania rozbiórki tych budynków. Sąd administracyjny stosownie do art. 134 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi. Oznacza to obowiązek zbadania legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów zawartych w samej skardze. Zarzuty skarżącej są zaś niezasadne. Wojewódzkie sądy administracyjne powołane zostały tylko do kontroli decyzji (innych aktów) podejmowanych przez organy administracji. Sądy te nie mogą zastępować administracji w wydawaniu merytorycznych orzeczeń. Tym samym domaganie się przez skarżącą wydania decyzji o "anulowaniu budowy, drogi, itp." nie może zostać uwzględnione chociażby z tego powodu, że Sąd nie ma takich kompetencji. Również poza zakresem właściwości Sądu jest ocena "korupcyjności" działania M. i A.G. . Przechodząc do uzasadnienia wydanego wyroku należy podnieść, że rozstrzygniecie organu II instancji jest prawidłowe, gdyż rzeczywiście organ I instancji nie uwzględnił faktu, iż na przedmiotowej działce zlokalizowane są dwa, wybudowane na podstawie odrębnych zgłoszeń, budynki gospodarskie, co do których należy zastosować przepis art. 29 w odmiennym brzmieniu. Zgłoszenia pierwszego budynku dokonane zostało 27 stycznia 2004 r. i dotyczyło budynku gospodarczego o pow. 9,50 m2. W tej dacie przepis art. 29 ust. pkt. 2 posiadał brzmienie: "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 1.000 m2 powierzchni działki". Natomiast drugi z budynków (dobudowany do pierwszego) o pow. 3,0 x 3,30 m2 zgłoszony został w dniu 14 czerwca 2005 r. Stan prawny przedstawiał się następująco: "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać jeden na każde 500 m2 powierzchni działki, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m2". Błędem organu I instancji było potraktowaniu obu budynków jednakowo. Zwłaszcza, że organ ustalił w czasie oględzin, iż obydwa budynki do siebie przylegają i tworzą jeden budynek. Organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie. Budynek gospodarczy, objęty zgłoszeniem z dnia 14 czerwca 2005 roku zlokalizowany został w ten sposób, że przylega on do budynku, który był wznoszony na podstawie zgłoszenia z dnia 27 stycznia.2004 r. Zdaniem Sądu organ odwoławczy słusznie dostrzegł, iż organ I instancji przy ustalaniu okoliczności faktycznych zaniechał dokonania ustaleń, co do zrealizowania się w odniesieniu do budynków gospodarczych drugiej z przesłanek wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na mocy której określona została ilość budynków, które mogą na wskazanej powierzchni zostać zlokalizowane. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia prawidłowości obydwu zgłoszeń. Nadto zasadnie wskazano, iż należy również ustalić czy roboty budowlane, które dokonywane są na podstawie zgłoszenia z 14 czerwca 2005 r. nie stanowią wyłącznie uzupełnienia rozbudowy budynku gospodarczego wznoszonego na podstawie zgłoszenia z 27 stycznia 2004 r. W przypadku uzyskania pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, uznać należałoby, że ze względu na wielkość powierzchni budynku gospodarczego, nie zostały spełnione przesłanki do zaliczenia budowy do kategorii, budów, które mogą być prowadzone bez pozwolenia na budowę. Ze względu na konieczność wykonania wskazanych powyżej ustaleń, czyli przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, koniecznym stało się przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i stosownie do art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.