II SA/Kr 314/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. N. na postanowienie nr 1079/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2023r. znak WSE.7722.46.2023.MZEG w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWINB) z dnia 22 grudnia 2023 r. nr WSE.7722.46.2023.MZEG utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej (dalej: PINB) nr 117/2023 z dnia 10 sierpnia 2023r. znak: PINB.3300.6.MG.2019.MG.MMŁ w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją PINB z dnia 19 marca 2015 r. nakazano P. N. dokonanie rozbiórki obiektu składowego (wiaty), wybudowanego na działce nr [...] w G. , bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją MWINB z dnia 21 stycznia 2016 r. zmieniono adresata powyższej decyzji, nakładając powyższy obowiązek rozbiórki na A. N.. Wobec niewykonania powyższego obowiązku, w dniu 10 maja 2019 r. PINB wystawił wobec A. N. tytuł wykonawczy nr PINB.3300.6.MG,2019.MG, co do którego zobowiązana złożyła zarzuty. W zarzutach zobowiązana powołała się na art. 33 § 1 pkt 4, 5 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1314, zwanej dalej u.p.e.a.). W uzasadnieniu zobowiązana argumentowała, że brak precyzyjnego określenia nałożonego na nią obowiązku sprawia, iż obowiązek ten jest niewykonalny. Zdaniem zobowiązanej z decyzji nie wynika jakie dokładnie roboty budowlane mają zostać wykonane. Ponadto wskazano, że w tytule wykonawczym określono podstawę wykonania obowiązku z pominięciem decyzji administracyjnej organu I instancji, ponieważ organ egzekucyjny wskazał wyłącznie na decyzję organu II instancji. PINB uznał powyższe zarzuty za bezzasadne. Natomiast wobec powzięcia informacji o śmierci A. N. w dniu 29 września 2020 r. oraz ustalenia, że jej jedynym spadkobiercą jest syn, P. N. (akt poświadczenia dziedziczenia Repertorium A nr [...] z 2020 r.), postanowienie skierowano do niego jako do osoby, która wstąpiła w prawa i obowiązki zmarłej. Od powyższego postanowienia zażalenie wniósł P. N.. Podtrzymał w nim zarzut niewykonalności obowiązku rozbiórki, a ponadto zarzucił błąd co do osoby zobowiązanego. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że PINB zasadnie odmówił uwzględnienia zarzutów. Po pierwsze organ stwierdził, że nie może być mowy o błędzie co do osoby zobowiązanego. Zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym była A. N. i to na niej, jako na adresatce decyzji administracyjnej spoczywał obowiązek rozbiórki. Nakaz dokonania rozbiórki jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym, wynika faktu władztwa nad określoną rzeczą, w związku z czym przeniesienie własności nieruchomości skutkuje tym, że nowy właściciel nieruchomości zobowiązany staje się do ponoszenia ciężarów związanych z własnością nieruchomości. Doręczenie zaskarżonego postanowienia jej następcy prawnemu było zatem prawidłowe. Po drugie, organ nie zgodził się z zarzutem niewykonalności obowiązku. Jego zdaniem w sprawie nie występuje niewykonalność faktyczna ani prawna. Sama zobowiązana nie wykazała również zmiany stanu faktycznego, która prowadziłaby do niewykonalności nakazu i skupiła się na polemice z ostateczną decyzją administracyjną. Weryfikacja decyzji ostatecznej jest natomiast możliwa wyłącznie w drodze nadzwyczajnych postępowań administracyjnych i nie może jej dokonać organ egzekucyjny. Nadmieniono też, że decyzja ta poddana została, z pozytywnym wynikiem, kontroli sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 405/16 oraz wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 89/17). Po trzecie, organ odwoławczy nie uwzględnił uwag odnoszących się do treści tytułu wykonawczego. Wskazanie w nim wyłącznie decyzji MWINB nie jest uchybieniem, wynika bowiem z niej bez żadnych wątpliwości jakiej treści obowiązek i wobec kogo będzie egzekwowany. W skardze od powyższej decyzji P. N. zarzucił naruszenie: 1. art. 33 § 1 pkt 5 oraz 10 u.p.e.a. w brzmieniu poprzednim (obecnie art. 33 § 2 pkt 1 lit. a i c u.p.e.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuwzględnienie zarzutu braku możliwości wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz wskazanie w tytule wykonawczym jedynie decyzji organu I instancji, 2. art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w brzmieniu poprzednim (obecnie art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.) poprzez błędne wskazanie osoby zobowiązanej. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym postanowieniem organu I instancji, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2023, poz. 1634, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego, odmawiające uwzględnienia zgłoszonych zarzutów. Na wstępie należy wyjaśnić, że w sprawie znajduje zastosowanie ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w wersji obowiązującej na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.). Dlatego też należy rozpatrzyć, czy organy słusznie odmówiły uwzględnienia zarzutów opartych o art. 33 § 1 pkt 4, 5 i 10 tej ustawy. Art. 33 § 1 u.p.e.a. stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. W opinii Sądu organy słusznie uznały, że w sprawie nie została spełniona żadna z powyższych przesłanek warunkujących uwzględnienie zarzutów. Jeżeli chodzi zarzut błędnego wskazania osoby zobowiązanej należy wyjaśnić, że chodzi tu o sytuację, w której organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznali za zobowiązanego, w związku z czym doręczyli jej tytuł wykonawczy oraz pouczyli o prawie zgłoszenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji. Ewentualnie, chodzi o wskazanie w tytule wykonawczym osoby, na której nie ciąży obowiązek. Stwierdzenie tej sytuacji następuje przez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi adresata orzeczenia lub innego dokumentu, stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy został wystawiony na A. N., co koresponduje z ostateczną decyzją administracyjną z dnia 21 stycznia 2016 r., która na tą właśnie osobę nakładała obowiązek rozbiórki. Nie może być zatem mowy o błędzie co do zobowiązanego. W odniesieniu do argumentacji zawartej w zarzutach należy podkreślić, że nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego, jeżeli zobowiązany kwestionuje zasadność nałożenia na niego obowiązku i, wnosząc zarzut, zmierza do zbadania zasadności nałożenia na niego obowiązku. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w toku postępowania egzekucyjnego nie ma miejsca na badanie zasadności ostatecznej decyzji administracyjnej. W związku z zasadą trwałości, weryfikacja takich decyzji może odbywać się wyjątkowo, wyłącznie po wdrożeniu tzw. trybów nadzwyczajnych jak stwierdzenie nieważności decyzji, czy wznowienie postępowania. Wbrew oczekiwaniom zobowiązanej oraz skarżącego nie można oczekiwać takiej weryfikacji od organu egzekucyjnego, którego rola sprowadza się do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny zasadnie uznał też, że obowiązek rozbiórki nie ma charakteru osobistego i może przechodzić na kolejnych właścicieli nieruchomości. Fakt bowiem, że decyzja administracyjna wskazuje - jako zobowiązaną do rozbiórki matkę skarżącego, wynika z regulacji Prawa budowlanego i jej uprawnień właścicielskich, które w drodze dziedziczenia przeszły skutecznie na skarżącego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zmiany prawne, które nastąpiły po zakończeniu postępowania ostateczną decyzją o rozbiórce, nie powodują wygaśnięcia nałożonego nią obowiązku, a tym samym bezprzedmiotowości decyzji, powinny być one natomiast wzięte pod uwagę w toku postępowania egzekucyjnego, poprzez m.in. uwzględnienie przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., II OSK 96/19; wyrok NSA z 8 maja 2019 r., II OSK 1488/17; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 78/17; wyrok NSA z 17 września 2013 r., II OSK 956/12). Organy słusznie zatem skierowały swoje rozstrzygnięcia do następcy prawnego zobowiązanej, którym w wyniku dziedziczenia stał się skarżący. Fakt spadkobrania jest w przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną i wynika jednoznacznie z aktu poświadczenia dziedziczenia. Przechodząc do kwestii niewykonalności obowiązku o charakterze pieniężnym należy wyjaśnić, niewykonalność obowiązku musi mieć charakter obiektywny, co oznacza, że obowiązek musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki (zob. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1365/07). Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób, zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyroki NSA z 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 150/19; z 5 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 606/17, z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 688/16). Co więcej, aby skutecznie podnieść kwestię niewykonalności obowiązku konieczne jest wykazanie, że realizacja obowiązku jest w zasadzie niemożliwa przez każdą osobę, która miałaby go wykonać. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być zatem trudności w jego wykonaniu i to niezależnie od tego czy podłoże tych trudności ma charakter techniczny, ekonomiczny lub prawny (zob. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 714/18; z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1829/15). Sąd, podobnie jak organy, nie dopatrzył się niewykonalności orzeczonego obowiązku. O niewykonalności tego obowiązku nie świadczy podnoszona w zarzutach, a następnie w skardze okoliczność, że z decyzji nie wynika, jakie konkretnie roboty budowlane mają zostać wykonane. Otóż wbrew tej argumentacji trudno odmówić przedmiotowej decyzji jasności. Jednoznacznie wynika z niej bowiem, że będąca przedmiotem postępowania wiata, której szczegółowe wymiary oraz usytuowanie zostało w decyzji wskazane – ma zostać rozebrana. Kolejność, czy rodzaj prac budowlanych koniecznych do realizacji orzeczonego obowiązku nie są elementami koniecznymi decyzji. Podmiot, na którym spoczywa rzeczony obowiązek, ma pełną swobodę wyboru sposobu, w jaki go zrealizuje. Musi on jedynie zapewnić osiągnięcie skutku, jakim jest powstanie stanu zgodnego z prawem. Argument o niewykonalności obowiązku jest zatem całkowicie chybiony. W końcu, o wadliwości podważanego tytułu wykonawczego nie świadczy również fakt, że w tytule tym wskazano decyzję organu odwoławczego, pomijając rozstrzygnięcie organu I instancji. Jak wskazano powyższej, zgodnie z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. podstawą zarzutu może być niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. Przepis ten z kolei wymaga, aby tytuł wykonawczy zawierał m.in. podstawę prawną podlegającego egzekucji obowiązku (§1 pkt 3). W opinii Sądu powołanie w podważanym tytule wykonawczym decyzji organu odwoławczego spełnia powyższy wymóg, to decyzja ostateczna stanowi bowiem podstawę prawną obowiązku. Choć nawet w przypadku, gdy w tytule wykonawczym powoływane są wyłącznie decyzje organu I instancji, sądy administracyjne uznawały, że uchybienie polegające na powołaniu w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej, nie ma znaczenia prawnego dla bytu postępowania egzekucyjnego (zob. wyroki NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1419/10, LEX nr 1132078 i 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1779/07). Wobec powyższego bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 33 § 1 pkt 4, 5 i 10 u.p.e.a., organy słusznie odmówiły bowiem uwzględnienia zarzutów egzekucyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.