II SA/Kr 3141/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant : Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2003 roku nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją (znak [...]) z dnia [...] września 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.), art. 83 ust. 1, art. 103 ust. 1, 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał M. P. rozbiórkę drewnianego budynku (garażu) usytuowanego na terenie posesji przy ul. J. [...] we W.. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż przeprowadził oględziny na terenie posesji nr [...] przy ul. J. we W., w wyniku których ustalił, iż znajduje się tam drewniany budynek, częściowo użytkowany jako garaż, a częściowo jako pomieszczenie do składowania drewna opałowego. Budynek usytuowany jest w granicy działki od strony wschodniej. Jego długość wynosi 8,07 metrów, szerokość 3,20 metrów, ściany wypełnione są drewnianymi skrzydłami drzwiowymi, wysokość przy granicy wynosi 2,30 m, przy okapie 2,0 m. Wszystkie ściany są drewniane, dach ze spadkiem w kierunku działki własnej. Ustalono nadto, iż obiekt został wybudowany na przełomie lat 1980/1990 bez pozwolenia na budowę. Rozbiórki garażu zażądał sąsiad - G. K.. Organ l instancji wskazał, iż sprawa przedmiotowego budynku drewnianego - garażu powinna być rozpatrywana na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Zgodnie bowiem z przepisem art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 roku w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 roku, czyli również w przedmiotowej sprawie, mają zastosowanie przepisy ustawy dotychczas obowiązującej tzn. Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku (Dz. U. z 1974 roku, Nr 38). Wobec powyższego organ l instancji podkreślił, iż garaż został wybudowany na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, w dacie obowiązywania przepisów Rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Przepis § 13 ust.1 tego rozporządzenia, dopuszczał sytuowanie w granicy pomiędzy działkami budynków gospodarczych o ścianach z materiałów niepalnych lub trudnozapalnych, jeżeli nie utrudni to zabudowy działki sąsiedniej oraz jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego uregulowania niedopuszczalne było sytuowanie w granicy między działkami budynków ze ścianami z materiałów łatwozapalnych, a takie ściany posiada omawiany budynek. Ponadto stosownie do przepisu § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690) budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiedniej klasie odporności ogniowej. Zaliczając przedmiotowy budynek do klasy odporności pożarowej "E" ściana oddzielenia przeciwpożarowego powinna mieć odporność ogniową równą 60 minut. Organ podał, iż wymaganie to spełnia ściana np. z cegły silikatowej pełnej o grubości 12 cm. Ponadto organ wskazał, iż § 12 ust. 3 tego rozporządzenia określa odległość zabudowy od granicy działki budowlanej na 3 metry przy równoległym od granicy działki usytuowaniu ściany budynku bez otworów. Przeróbka polegająca na wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego wiązałaby się z koniecznością wykonania nowego budynku (fundamentów i ścian). Przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku przewiduje rozbiórkę budynku w trybie art. 37 ust. 2 pkt 1 tej ustawy jedynie wówczas, gdy nie istnieją możliwości dokonania zmian i przeróbek w celu przystosowania obiektu do stanu zgodności z przepisami. W związku z tym, organ l instancji uznając, iż w rozpatrywanej sprawie, nie ma możliwości dokonania zmian i przeróbek, nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. P.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy rozbiórki drewnianego budynku - garażu do legalizacji tego obiektu. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędną ocenę okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia oraz naruszenie prawa budowlanego. Odwołujący się podniósł, iż nabył przedmiotową nieruchomość w 1979 roku. Na działce tej poza budynkiem mieszkalnym znajdowały się inne drewniane budynki, tj. wiata i budynek użytkowany jako garaż. W 1993 roku została wybudowana szopa z przeznaczeniem na przechowywanie różnych przedmiotów ruchomych np. rowerów. Dodał, iż początkowo istnienie tych budynków nie przeszkadzało sąsiadom. Odwołujący się wskazał, iż dopiero gdy prowadzona działalność gospodarcza zaczęła być uciążliwa, sąsiedzi zaczęli zgłaszać żądania, które wcześniej nie miały miejsca. Dodał, iż przedmiotowa decyzja opiera się na ustawie Prawo budowlane, obowiązującej od 1974 roku. Obecne prawo budowlane, zdaniem odwołującego, stwarza warunki do legalizacji nielegalnie wybudowanych budynków. Deklarował gotowość dokonania wszelkich zmian tak, aby przystosować obiekt do wymaganych i obowiązujących obecnie technicznych warunków. Dodał, iż Prawo budowlane nie reguluje spraw budowy np. garażu, wiaty itp. Sprawy te reguluje rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim winien odpowiadać budynek i jego usytuowanie. Z tego rozporządzenia zaś wynika jednoznacznie, że odległość od granicy działki może wynosić 1,5 m, budynek może nawet być w granicy, skoro w trakcie budowy nie było sprzeciwu na jego wzniesienie w tym miejscu. Odwołujący się podniósł również, iż na budowę garażu nie jest wymagane pozwolenie, chyba że jego powierzchnia przekracza 10 metrów kwadratowych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 listopada 2003 roku (znak: [...]), działając w oparciu o art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm,) utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. Organ odwoławczy przytoczył ustalenia i rozważania organu l instancji, stwierdzając, iż wykazane zostało, że przedmiotowy obiekt budowlany narusza warunki techniczne obowiązujące w dacie jego budowy, jak również warunki obecne. W myśl bowiem § 13 rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku (Dz.U. z 1980r. Nr 17 poz. 62 z poz. zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi. Wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Organ odwoławczy wskazał, iż przepis ten nie został zachowany w rozpatrywanym przypadku. Dodał również, iż w myśl § 12 ust. 6 i § 271 ust. 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75 poz. 690) budynek wzniesiony bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ściany i dach nie rozprzestrzeniający ognia oraz ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki. Organ odwoławczy wskazał, iż również ten przepis nie został zachowany. Zarówno konstrukcja jak też usytuowanie garażu naruszają te przepisy, powodując niebezpieczeństwo ludzi i mienia oraz ograniczenie prawidłowej zabudowy na działce sąsiedniej. Stanu tego nie można zmienić poprzez przeróbki obiektu, gdyż przeróbki te sprowadzałyby się do wykonania nowego obiektu od podstaw w innym usytuowaniu. Skoro zatem nie istnieją możliwości dokonania zmian lub przeróbek garażu o konstrukcji drewnianej, doprowadzających go do zgodności z przepisami określonymi przepisem art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku zasadne było wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Organ odwoławczy uznał zatem, iż decyzja organu l instancji jest zgodna z prawem. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył M. P.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o przekazanie sprawy rozbiórki garażu do legalizacji tego obiektu. Zarzucił błędną ocenę okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji oraz wadliwość przeprowadzenia oględzin garażu przez organ l instancji. Wskazał, iż jako właściciel posesji wybudował na przełomie lat 1980-1990 garaż drewniany o długości 8,07m, szerokości 3,20m wysokość od granicy 2,30m (płotu betonowego z przęseł o wysokości 2,10m) od posesji 2.0m ze spadkiem na własną działkę. Garaż ten posiada tylko jedną ścianę drewnianą od strony posesji własnej. Zrobiona jest z drzwi drewnianych skrzydłowych. Ściana od strony północnej jest ścianą betonową a jednocześnie ścianą budynku gospodarczego, betonowego, który istniał już w czasie zakupu nieruchomości przez skarżącego w 1979 roku. Dodał, iż jako ścianę od strony granicy wykorzystano płot betonowy z przęseł o wysokości 2,10 m. Płot ten na długości garażu obity jest nadto blachą stalową. Garaż nie posiada instalacji elektrycznej, jak również nie są składowane środki chemiczne typu benzyna, ropa, oleje czy smary. Garaż nie posiada fundamentów stałych jak również przenośnych. Zbudowany jest na ośmiu słupach drewnianych. Garaż posiada 25.8m2 więc nie przekracza 32 m2. Przykryty jest w całości płytami azbestowo-cementowymi (eternitem falowanym). Takie pokrycie dachu spełnia warunki zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Przepis § 18 ust. 1 tego zarządzenia podaje bowiem, że za pokrycie niepalne należy uważać dachówkę ceramiczną lub cemento - płyty azbestowo-cementowe, płyty cementowe, blachę, szkło. Skarżący stwierdził ponadto, iż przy drzwiach wejściowych umiejscowiona jest gaśnica z ważnym atestem i datą przydatności. Garaż służy do przechowywania przedmiotów ruchomych typu rowery, wózek dziecięcy, kosiarka elektryczna do trawy jak również narzędzia ogrodnicze. Skarżący podniósł, iż sprawa tego budynku nie powinna być rozpatrywana na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 roku (Dz.U. z 1974 roku, Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), gdyż garaż nie posiada fundamentów stałych i nie przekracza 32m2. Dach jest z materiałów niepalnych a ściana od strony granicy jest betonowa i jednocześnie jest płotem betonowym wykonanym z przęseł i dodatkowo od strony posesji własnej obity jest blachą. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 roku w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zrealizowana bez pozwolenia na budowę i zakończona przed 1 stycznia 1995 roku, a więc także w stosunku do przedmiotowego garażu mają zastosowanie przepisy dotychczasowej ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Następnie organ przytoczył ponownie treść art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, jak również § 13 rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku (Dz.U. z 1980 r. Nr 17 poz. 62 z poz. zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i § 12 ust. 6 oraz § 271 ust. 12 pkt 1 obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690), stwierdzając, iż nastąpiło ich naruszenie w przedmiotowym przypadku. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02. 153.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270). Sytuacja taka zachodzi w rozpatrywanym przypadku. Skarga jest uzasadniona. W myśl art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 06.156.1118) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z tym że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt, iż przedmiotowy garaż został wybudowany na przełomie lat 1980 i 1990 tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku. Zastosowanie znajdują więc w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. nr 38. poz. 229). Zgodnie z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dla zastosowania art. 37 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego niezbędne jest wykazanie zatem, że spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki. Musi nastąpić naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy oraz jako skutek budowy musi powstać niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie przesłanek, a w szczególności stanu niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podać, że nastąpiło na przykład zagrożenie dla ludzi. Niezbędne jest podanie, w jakich okolicznościach organ administracji zagrożenie to upatruje (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 1989 roku (IV SA 83/89 ONSA 1989/1/38). Tymczasem w niniejszej sprawie wykazane i szeroko umotywowane zostały jedynie okoliczności dotyczące naruszenia prawa. Natomiast organ administracji nie wykazał drugiej, koniecznej dla orzeczenia nakazu rozbiórki, przesłanki w postaci powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wiązanie tej przesłanki z samym jedynie faktem zastosowania drewna jako materiału budowlanego nie jest wystarczające. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 14 października 2004 roku (SA/Rz 753/03 ONSAiWSA 2005/4/84), że w razie dopuszczenia się samowoli budowlanej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nie jest wystarczające wykazanie, że obiekt został usytuowany z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), ale konieczne jest także wykazanie, iż naruszenie tych warunków powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Zastosowanie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku wymaga stwierdzenia sytuacji, przewidzianych w pkt 1 i 2 tego ustępu. Wykazanie takiej okoliczności jest obowiązkiem organu i konieczną przesłanką do orzekania z powołaniem się na art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku. Brak wykazania zagrożenia dla ludzi lub mienia stwarzanego przez objęty postępowaniem obiekt nie pozwala na orzekanie nakazu rozbiórki, gdyż wydana w takich warunkach decyzja jest wadliwa, jako przedwczesna i wydana bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych dotyczących sytuowania budynków, jakie obowiązywały w czasie budowy nie jest wystarczające, aby przyjąć, że to naruszenie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Nie każde naruszenie przepisów prawa musi prowadzić do niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, które jest warunkiem orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie zaś organy przeprowadzające postępowanie nie wykazały na czym miało polegać niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia wynikające z wybudowania budynku sprzecznie z prawem. Wadliwość ta ma związek z zaniechaniem należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Protokół oględzin spornego obiektu jest skromny. Pozostaje przy tym w sprzeczności z opisem tegoż obiektu, przedstawionym przez skarżącego. W szczególności skarżący podawał, że przedmiotowy budynek posiada tylko jedną ścianę drewnianą od strony jego posesji. Ściana od strony północnej jest zaś ścianą betonową, a jednocześnie ścianą budynku gospodarczego, betonowego, który istniał już w czasie zakupu posesji w 1979 roku. Pokrycie dachu przedmiotowego obiektu jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty. Również w ten sposób naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 kpa, wymagające dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Wobec stwierdzenia wskazanych naruszeń przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu l instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02.153.1271). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02.153.1270).