II SA/Kr 3142/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda NSA Andrzej Irla Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2003 roku nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia [...] 2003 r. znak: [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...], działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.), art. 83 ust. 1, art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), nakazał M. P. rozbiórkę drewnianej komórki (szopa na rowery - usytuowana za budynkiem gospodarczym, murowanym), usytuowanej na terenie posesji przy ul. [...] we [...] W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przeprowadził oględziny na terenie posesji "nr [...]" przy ul. [...] we [...]. Na ich podstawie ustalił, że na nieruchomości znajduje się drewniana komórka o wymiarach 2,80 m x 2,35 m , z dachem ze spadkiem w kierunku własnej działki, pokrytym w części papą, a w części płytą spilśnioną. Komórka jest usytuowana w granicy pomiędzy działkami od strony wschodniej. Szopa została nabyta przez M. P. wraz z całą nieruchomością w 1979 r. Zbudowano ją w latach 60-tych XX wieku, w dacie obowiązywania przepisów zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Organ stwierdził, że sprawę należało rozstrzygnąć w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., czyli również w stosunku do omawianej szopy, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z § 10 ust. 1 powołanego zarządzenia, ściany zewnętrzne i nośne obiektu budowlanego powinny być wykonane z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych. Ściany przedmiotowej szopy nie spełniały tego wymogu, gdyż były drewniane (materiał zapalny zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 cytowanego zarządzenia). Ponadto budynek nie posiadał ściany oddzielenia pożarowego w granicy od strony wschodniej, a dach z papy asfaltowej i płyty spilśnionej należał do pokrycia rozprzestrzeniającego ogień (§ 18 ust. 1 wymienionego zarządzenia). Zgodnie z § 272 ust. 3 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690), budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. W ocenie organu, przy zaliczeniu przedmiotowego budynku do klasy odporności pożarowej "E", ściana oddzielenia przeciwpożarowego powinna mieć odporność ogniową równą 60 minut. Stosownie zaś do § 12 ust. 3 rozporządzenia, przy równoległym do granicy działki usytuowaniu ściany budynku bez otworów, odległość zabudowy od granicy działki budowlanej powinna wynosić co najmniej 3 m. W ocenie organu, przeróbka polegająca na wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego wiązałoby się z koniecznością wykonania nowej części budynku (fundament i ściany). Powołany art. 37 ust. 1 pkt 2 stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego cześć powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie istniała możliwość dokonania zmian lub przeróbek szopy i orzekł jak w sentencji. W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie lub o przekazanie sprawy "do czasu legalizacji obiektu". Zarzucił błędna ocenę okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji i naruszenie prawa budowlanego. Podał, że przedmiotowa szopa została zbudowana w 1993 r. Zgodnie z obecnie obowiązującym Prawem budowlanym z 1994 r., możliwa jest legalizacja samowolnie zbudowanego budynku. Odwołujący wyraził gotowość dokonania wszelkich zmian, które dostosowałyby przedmiotowy budynek do wymaganych warunków technicznych. Dodał, że organ nie dał mu takiej szansy. Mając na uwadze rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., odwołujący wskazał, że odległość budynku od granicy mogła wynosić 1,5 m, a nawet budynek mógł być usytuowany w granicy działki, skoro w trakcie budowy nie było sprzeciwu na jego budowę. Decyzją z dnia 24 listopada 2003 r. znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.), utrzymał w mocy skarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja była zasadna i zgodna z prawem. Powtórzył ustalenia organu I instancji i powołane przez niego przepisy. Na tej podstawie stwierdził, że analizowaną komórkę drewnianą (szopę) wybudowano samowolnie w latach 60-tych. W ocenie organu odwoławczego, naruszone zostały warunki techniczne obowiązujące w dacie budowy obiektu oraz obecnie. W tym zakresie organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji treść § 10 ust. 1 zarządzenia z dnia 29 czerwca 1966 r. oraz § 12 ust. 6 i § 271 ust. 12 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2002 r. Z powyższego wynikało, że zarówno konstrukcja jak też usytuowanie szopy naruszały powołane przepisy, powodując niebezpieczeństwo ludzi i mienia oraz ograniczenie prawidłowej zabudowy na działce sąsiedniej. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że nie można było tego stanu zmienić poprzez przeróbki obiektu, gdyż sprowadzałyby się one do wykonania nowego obiektu od podstaw w innym usytuowaniu. W skardze na powyższą decyzję M. P. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie lub o przekazanie sprawy "do czasu legalizacji obiektu". Zarzucił błędną ocenę okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji oraz "błędne oględziny szopki na terenie". Podał, że w 1979 r. nabył przedmiotową nieruchomość wraz z drewnianą szopą przylegającą do budynku gospodarczego murowanego. Z ścian budynku prostopadłych do granicy działki, jedna była drewniana, druga betonowa - wykorzystana z budynku gospodarczego. Ściana przy granicy była także betonowa - i stanowiła jednocześnie płot z przęseł o wysokości 2,10 m. Zważywszy na powyższe, zdaniem skarżącego sprawy nie należało rozpoznawać na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974 r., gdyż szopa nie posiadała fundamentów stałych czy przenośnych, jej powierzchnia nie przekraczała 32 m2, a od granicy był betonowy płot. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i powtarzając motywy tam przedstawione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga jest uzasadniona. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był przepis art.37 ust.1 pkt 2 ustawy Praw budowlane z dnia 24 października 1974r. Przepis ten stanowił , że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W myśl przepisu art.103 prawa budowlanego z 1994r do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy (czyli prawa budowlanego z 1994r), z zastrzeżeniem ust. 2. Ten ostatni stanowił zaś , że przepisu art. 48 (dotyczącego obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten oznacza zatem , że do samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych , których budowa została zakończona przed dniem 1.01.1995r stosuje się przepisy prawa budowlanego z 1974r. Organy obydwu instancji nie ustaliły, że przedmiotowa komórka została wybudowana samowolnie. W uzasadnieniach decyzji zacytowały jedynie oświadczenie M.P., że poprzedni właściciel nie przekazał mu pozwolenia na budowę dotyczącego tego obiektu. Przepis § 4 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U.61.38.197 z późn.zm.) wymienia roboty budowlane nie wymagające zgłoszenia ani pozwolenia organów państwowego nadzoru budowlanego. Rzeczą organu będzie dokonanie oceny , czy wykonanie przedmiotowej komórki mieści się w tym wyliczeniu. Dopiero po ustaleniu , że sporny obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia a inwestor nie dokonał tych czynności, sprawa może być rozstrzygana w oparciu o przepis art.37 prawa budowlanego z 1974r. Zastosowanie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wymaga stwierdzenia przez organ przesłanek przewidzianych cytowanym przepisie, czyli : - wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy - ustalenia , że powoduje on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ I instancji podał w uzasadnieniu decyzji , że skoro w niniejszej sprawie nie istnieją możliwości dokonania zmian i przeróbek obiektu w celu przystosowania go do stanu zgodnego z przepisami, koniecznym jest wydanie nakazu rozbiórki tego obiektu. Podstawą takiej oceny było ustalenie organu , że obiekt narusza § 10 ust.1 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Nie wiadomo , co było podstawą ustalenia organu , że " przedmiotowa szopa powstała w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku, w dacie obowiązywania Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Zarządzenie to weszło w życie 1 września 1966r. Z oświadczenia inwestora złożonego do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 3.09.2003r wynika jedynie , że w dacie nabycia przez niego nieruchomości w 1971r komórka ta już istniała a budynek mieszkalny był budowany w 1963r. Równie dobrze obiekt mógł być wybudowany przed dniem 1.09.1966r, czyli w czasie obowiązywania rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa , Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Z § 7 ust.2 tego rozporządzenia wynika , że obowiązek wznoszenia obiektu budowlanego na fundamentach nie dotyczy obiektów budowlanych tymczasowych oraz przypadków, gdzie warunki lokalne pozwalają na przeniesienie ciężaru na grunt za pomocą płytszych fundamentów, podwalin lub w inny sposób, nie powodujący w obiekcie zmian konstrukcyjnych, zagrażających bezpieczeństwu dla ludzi i mienia. Przepis § 10 ust.2 rozporządzenia stanowił , że stosowanie drewna i innych materiałów palnych do ścian zewnętrznych i nośnych oraz do filarów nośnych jest dopuszczalne m.in. przy remoncie istniejących drewnianych obiektów budowlanych , w budynkach mieszkalnych, gospodarczych i administracyjnych państwowych gospodarstw leśnych, poza obszarami miast i osiedli, w obiektach tymczasowych, w szopach i stodołach w budownictwie wiejskim, w obiektach o podrzędnym znaczeniu, jak altanki, gołębniki, pergole itp., w przypadkach nie wymienionych w pkt 1-6 za specjalnym zezwoleniem organów państwowego nadzoru budowlanego, gdy przemawiają za tym warunki miejscowe lub postępowe rozwiązania techniczne. W myśl § 15 ust. 1 rozporządzenia stosowanie do konstrukcji stropów drewna oraz innych materiałów palnych jest w niektórych obiektach dopuszczalne. Przepis § 20 określał minimalne odległości dla szop i stodół ze ścianami z drewna lub innych materiałów palnych od innych budynków, nie osłoniętych ścianą przeciwpożarową. W związku z brzmieniem tych przepisów, szczegółowej analizy wymagało ustalenie daty powstania spornego obiektu. Stwierdzenie przez organ , że wybudowanie obiektu naruszało przepisy zarządzenia z dnia 29 czerwca 1966r było niewystarczające. Zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14.10.2004r (ONSA i WSA 2005/4/84) , które sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela, "w razie dopuszczenia się samowoli budowlanej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nie jest wystarczające wykazanie, że obiekt został usytuowany z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), ale konieczne jest także wykazanie, iż naruszenie tych warunków powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia". Dodatkowo zauważyć należy , że protokół oględzin z dnia [...] .2003r jest niezwykle lakoniczny , opis przedmiotowego obiektu zajmuje 3 linijki i nie określa z jakich materiałów zostały wybudowane wszystkie ściany komórki. Ma to o tyle znaczenie , że w skardze znalazł się zarzut , że posiada ona tylko jedną drewnianą ścianę. Wobec powyższego uznać należy , że zaskarżona decyzja , jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, bez zgromadzenia wystarczającego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego. Decyzje wydane zostały z naruszeniem art.7 i art.77 kpa. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu ustawy orzeczono jak w punkcie 1 wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.