II SA/Kr 3149/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska ( spr.) Sędziowie WSA Aldona Gasecka-Duda AWSA Beata Cieloch Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi B. D. –R. na decyzję Wojewody z dnia 17 października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. D. – R. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania IISA/Kr 3149/02 UZASADNIENIE Pismem złożonym w dniu [...].05.2002r do Urzędu Gminy w W., B. D. – R. dokonała zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego (altany gospodarczej) o powierzchni około 15 m kw. na działce nr ew. [...] w P.. W zgłoszeniu podała, że na nieruchomości zamierza postawić kilka uli , a altana jest jej potrzebna do przechowywania sprzętu ogrodniczego. Decyzją z dnia [...].06.2002r , wydaną na podstawie art.29 ust. l i art.30 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz.414 z późn.zm.) Wójt Gminy W. zgłosił sprzeciw dotyczący budowy budynku objętego tym zgłoszeniem. W uzasadnieniu decyzji wskazał , że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów at.29 ust. l prawa budowlanego, gdyż nie uzupełnia istniejącej zabudowy zagrodowej, w związku z czym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W odwołaniu B. D. – R. wniosła o jej unieważnienie, podnosząc, że powyższą decyzję otrzymała w dniu [...].07.2002r, a zatem po upływie terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Jednocześnie poinformowała, że w związku z nie otrzymaniem sprzeciwu w ustawowym terminie w dniu [...].07.2002r została na jej działce zmontowana altana objęta zgłoszeniem. Decyzją z dnia 17 października 2002r znak : [...], wydaną na podstawie art.138 par. l pkt l kpa , Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, że stosownie do przepisu art.29 ust. l pkt l ppkt a prawa budowlanego zwolnienie z uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie budynków związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Działka odwołującej się (Nr [...]) nie jest zabudowana. Dlatego cytowany przepis nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że organ nie naruszył 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Skoro zgłoszenie wpłynęło do Urzędu Gminy W. w dniu [...].05.2002r , to termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu [...].05.2002r. ponieważ decyzja z dnia [...].06.2002r została złożona w urzędzie pocztowym w dniu [...].05.2002r , termin został zachowany. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję B. D. –R. wniosła o jej uchylenie , zarzucając , że obiekt, który postawiła nie był budynkiem gospodarczym, o jakim mowa w art.29 ust. l pkt l ppkt a prawa budowlanego , ale obiektem małej architektury. Organ I instancji potraktował jej wniosek zawężająco i zaniechał wezwania jej o uzupełnienie braków zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo podnosząc, że obiekt objęty zgłoszeniem nie może być uważany za obiekt małej architektury, a błędne zakwalifikowanie przez inwestora projektowanego obiektu, jako obiektu nie wymagającego pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia , skutkuje wniesieniem sprzeciwu w trybie art.30 prawa budowlanego. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi /art.134 ustawy/. Zgodnie z treścią art.28 prawa budowlanego z 1994r roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art.29 i art.30. W myśl przepisu art.29 ust l pkt l ppkt a) i art.29 ust. l pkt 4 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej , w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m oraz obiektów małej architektury. Z kolei stosownie do przepisu art.30 ust. l pkt l prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. l pkt l, 2, 4, 5a, 9 i 10, oraz wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 w ust. 2 pkt 1-7 i 10, z czego wynika , że tak budowa obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej oraz budowa obiektu małej architektury wymaga dokonania zgłoszenia. Zgodnie z przepisem art.30 ust l a prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W myśl art.30 ust.2 ustawy zgłoszenia, o którym mowa w ust. l, należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma analiza tego właśnie przepisu. Ustosunkowując się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zachowania przez organ I instancji terminu do zgłoszenia sprzeciwu, stwierdzić należy , że nie są one prawidłowe. Wymieniony w przepisie art.30 ust.2 prawa budowlanego termin jest terminem prawa materialnego. Nie dotyczy bowiem wprost i tylko czynności procesowych, a ich upływ wywiera skutki w sferze prawa materialnego. W każdym razie do biegu terminu tego terminu nie ma z pewnością zastosowania przepis art. 57 § 5 kpa, będący normą procesową, adresowaną do strony postępowania administracyjnego , a nie organu. Na wstępie zatem odrzucić należy pogląd organu II instancji, jakoby o zachowaniu tego terminu miała decydować data wysłania przez organ przesyłki zawierającej decyzję. Termin 30 dni określony w omawianym przepisie jest tak dla "organu" , jak i "dla strony". Określa bowiem, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania, niewątpliwie więc naruszałaby prawo materialne. Termin ten jest również terminem "dla strony" , gdyż statuuje obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony przez siebie czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty złożenia zawiadomienia. Wykładnia tego terminu musi być spójna i nie może prowadzić do odmiennej oceny zachowania terminu przez stronę i przez organ. Jeśliby więc przyjąć, że z omawianego przepisu wynika uprawnienie organu do sporządzenia decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia i doręczenia jej adresatowi po upływie tego terminu, to w konsekwencji, aby zachować korelację pomiędzy zgodnym z prawem działaniem organu i skutecznością tego działania, należałoby uznać, że również i w okresie między dniem 30- tym a dniem doręczenia decyzji strona winna się powstrzymać od przystąpienia do budowy obiektu. Takiego jednak obowiązku żaden przepis nie przewiduje. Nie można kwestionować prawa strony do przystąpienia do budowy obiektu już w dniu 31-tym od daty złożenia zawiadomienia. Z kolei nie jest do przyjęcia założenie że to - legalne w danej chwili - zachowanie strony będzie w przyszłości ocenione negatywnie z perspektywy później doręczonej decyzji o sprzeciwie. Podkreślić przy tym należy, że ani przepisy prawa budowlanego, ani przepisy kpa nie nakładają na stronę takiego /tj. mogącego się zakończyć milczeniem organu/ postępowania zachowania aktów szczególnej staranności. Oczekiwanie zatem od strony samoograniczenia w wykonywaniu przysługujących jej praw majątkowych i to na nie dający się określić czas, czy też podjęcia wyprzedzających starań o pozyskanie wiedzy na temat ewentualnej aktywności organu, nie znajduje oparcia w prawie. Zgodnie z ogólną zasadą prawa administracyjnego, zharmonizowaną z zapisami Konstytucji RP, wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa /por. wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., II SA 1474/82 -ONSA 1982/2/1077/. Upływ terminu z art.30 ust.2 prawa budowlanego oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzja oparta na cyt. przepisie jest, jak każda decyzja administracyjna, aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Zawiera oświadczenie woli organu o zakazie dokonania czynności generalnie dozwolonej. Dopiero zatem ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznanie się z jego treścią kończy proces decyzyjny. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte zgłoszeniem zamiaru budowy obiektu budowlanego, jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią (sprzeciwem), oznaczającą zakaz przystąpienia do budowy, przy czym ta negatywna wypowiedź przybiera formę decyzji. Nie można uznać za już załatwioną, w rozumieniu art. 104 kpa, sprawę, w której decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 § l kpa, ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków : ani organ, ani strona nie są nią związane. Jest zaś rzeczą oczywistą, że określony w art.30 ust.2 prawa budowlanego termin jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Stwierdzić ostatecznie należy, że decyzję, której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 30 ust.2 prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. uznać należy za wydaną /a więc i sprzeciw za zgłoszony/ najwcześniej z dniem doręczenia jej stronie. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że zgłoszenie inwestora wpłynęło do organu w dniu [...].05.2002r, a decyzja z dnia [...].06.2002r o zgłoszeniu sprzeciwu została doręczona inwestorowi w dniu [...].07.2002r. Dlatego też uznać należy, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem tego przepisu. W związku z kolejnym zarzutem skarżącej , stwierdzić należy , że aby można było mówić, że zgłoszenie było skuteczne, musi być dokonane przed rozpoczęciem inwestycji, której dotyczy, a nadto musi dotyczyć inwestycji, której budowa wymaga tylko zgłoszenia a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie jest jedynie próbą obejścia prawa. Jeżeli "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest "zgłoszeniem" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego dla tej instytucji. Stosownie do treści art. 145 § l pkt a) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.