II SA/Kr 315/05

Sygn. akt II SA/ Kr 315/ 05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Renata Czeluśniak ( spr. ) Sędziowie : WSA Grażyna Firek WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r. , nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, Decyzją nr [...] z dnia [...] 2004 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm., ost. zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 93 póz. 888 - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 98 poz. 1071 z późn zm.) nałożył na J. O. następcę prawnego R. R.- inwestora robót budowlanych wykonanych w lokalu sklepowym mieszczącym się na parterze budynku przy ul. [...] w K. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót zgodnie z zaleceniami zawartymi w opracowaniu sporządzonym przez techn. bud. I. B. z października 2000 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu sklepowym na parterze budynku przy ul. [...] w K. bez decyzji pozwolenia na budowę zostało wszczęte dnia [...] 1995 r. Organ podniósł także, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] 2003 r. znak:[...] nałożył na J. O. która przejęła zobowiązania R. R., obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót w budynku jw. do stanu zgodnego z prawem. Na skutek odwołania złożonego przez A. C. organ II instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego uchylił ww. decyzję PINB w całości i orzekł, nakazując na podst. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, J. O. wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie robót - odtworzenie stanu pierwotnego (ściany środkowej kominowej na długości 270 cm) w terminie do dnia [...] 2003 r. Zobowiązana J.O. nie wykonała nałożonego decyzją obowiązku w wyznaczonym w terminie. Niewykonanie obowiązku jw. skutkuje - zdaniem Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji J. O. odwołała się zarzucając decyzji PINB "naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w szczególności naruszenie wymogów formalnych szczegółowo określonych w § 3 powołanego przepisu (...) wbrew wymogowi zawartemu w art. 107 § 1 k.p.a. zaskarżona decyzja nie wskazuje czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, naruszenie art. 51 ust. 3 pkt 2, art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie". W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż "decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. gdyż w rzeczywistości nie zawiera faktów, które organ uznał za udowodnione ani dowodów na których oparte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie", natomiast "uzasadnienie decyzji- także z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. - nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji ani przytoczenia zastosowanych przepisów prawa". Tego ostatniego wymogu, według skarżącej, nie spełnia powołanie we wstępnej części kilku wymienionych tam przepisów ustawy -prawo budowlane, gdyż czym innym jest wskazanie przepisów bez przytoczenia ich treści, zaś czym innym wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. "wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem (treści) przepisów prawa" Skarżąca podniosła, iż te wady spowodowały pozbawienie możliwości polemiki zarówno w kwestii stanu faktycznego jak i zastosowanych przepisów prawa. Ponadto przepis art. 50 ust. 1 prawa budowlanego odnosi się do przypadków jedynie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, a roboty, których dotyczy decyzja wykonane zostały około 10 lat wcześniej i nie są kontynuowane. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja zawiera także wadę ze sfery stanu faktycznego, gdyż odwołuje się ona do ustaleń poczynionych w październiku 2000 r. przez techn. bud. I. B. bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń co do aktualności stanu stwierdzonego w tym opracowaniu kilka lat wcześniej i dlatego "nakaz wykonania robót orzeczony w zaskarżonej decyzji nie może być oparty na ustaleniach, których weryfikacji organ - z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a. -zaniechał mimo oczywistego wymogu takiej weryfikacji wynikającej już choćby tylko z samego upływu czasu od października 2000 r." W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ II instancji decyzją z dnia 17 listopada 2004 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. - Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami), art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), po rozpatrzeniu odwołania J. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [...] 2004 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż znajdujące się w aktach sprawy organu l instancji opracowanie (projekt techniczny) sporządzone przez techn. bud. I. B. z października 2000 r. wskazuje, iż "koniecznym jest przywrócenie stanu pierwotnego - rodzimego obiektu" wraz z podaniem sposobu wykonania robót budowlanych, których celem jest przywrócenie przedmiotowej ściany konstrukcyjnej - kominowej do stanu poprzedniego i dlatego nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej zawartym w odwołaniu, a dotyczącym jego zdaniem "wady ze sfery stanu faktycznego", za która uważa skarżąca odwołanie się w decyzji do ustaleń poczynionych w październiku 2000r. przez p. I. B., bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń co do aktualności stanu stwierdzonego w opracowaniu sporządzonym przez ww. Odnosząc się do zarzutu braku poczynienia jakichkolwiek ustaleń co do aktualności stanu stwierdzonego w opracowaniu wykonanym przez techn. bud. I. B., organ wyjaśnia, iż treść przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane in fine mówi o przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego, dla którego to przepisu jedynym niezbędnym ustaleniem przed wydaniem decyzji w oparciu o ten przepis jest dokonanie czynności mających na celu sprawdzenie czy obowiązek nałożony decyzją wydaną na podst. art. 51 ust. 1 pkt ww. ustawy został wykonany. Organ II instancji za bezsporny uznał fakt, iż roboty budowlane polegające na poszerzeniu otworu w ścianie konstrukcyjno-kominowej w lokalu sklepowym mieszczącym się na parterze budynku nr [...] przy ul. [...] w K. zostały wykonane (zakończone). Zatem właściwym było powołanie w podstawie prawnej przez organ l instancji przepisu art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji, która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r.), zgodnie z którym "Przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż w art. 48 albo art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Powyższe oznacza, że przepis art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (w szczególności pkt 2 tego art., na podst., którego została wydana decyzja PINB) stosuje się w przypadku robót ukończonych i takich, które zostały wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 ww. ustawy, czyli: 1) bez wymaganego prawem pozwolenia bądź zgłoszenia 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska 3) na podst. zgłoszenia, z naruszeniem art. 30 ust. 1 4) w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach Organ II instancji podkreślił, iż inwestor R. R. nie posiadała na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie zgodził się z zarzutem skarżącej, iż organ l instancji wydając zaskarżoną decyzje niewłaściwie zastosował przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2, 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nadmienił również, iż organ l instancji w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji w ogóle nie powołał art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 § k.p.a., poprzez brak wskazania w jakim trybie przysługuje od niej odwołanie organ odwoławczy wyjaśnił, iż podziela w tej kwestii stanowisko skarżącej. Pomimo braku pouczenia o możliwości wniesienia odwołania w ustawowo przewidzianym terminie, skarżąca wniosła odwołanie, należy zatem stwierdzić iż powyższe uchybienie nie spowodowało po jej stronie szkody. W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak umieszczenia w skarżonej decyzji PINB uzasadnienia prawnego i faktycznego, w ocenie organu odwoławczego nie można się z nimi zgodzić, gdyż skarżona decyzja nie jest pozbawiona uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, bowiem organ l instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, iż zobowiązana J. O. nie wykonała obowiązku nałożonego na nią decyzją MWINB w K. z dnia [...] 2003 r. Faktem jest, iż w uzasadnieniu organ l instancji nie przytoczył treści art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wraz z jego wyjaśnieniem jednakże w ocenie organu odwoławczego nie stanowi to przesłanki do obligatoryjnego uchylenia decyzji. W skardze na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r. znak: [...] J. O. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji całości. W uzasadnieniu podniosła, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: "a/t. 738 § 1 pkt k.p.a. będącego następstwem bezpodstawnego utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [...] 2004 r, a/t. 107 § 1 k.p.a. będącego następstwem braku określenia w sentencji zarówno decyzji organu l i II instancji "rozstrzygnięcia" tj. precyzyjnego wskazania na czym polega obowiązek nałożony na skarżącą tymi decyzjami i zastąpienie tego "rozstrzygnięcia" niedopuszczalnym odwołaniem się do treści jednego z dowodów zebranych w toku postępowania tj. opracowania sporządzonego przez techn. bud. I. B. w październiku 2000 r.,, co uchybia powinności konstruowania decyzji administracyjnych w sposób pozwalający traktować je jako samoistne i autonomiczne źródło zobowiązania strony, a/t. 7, a/t. 77 / a/t. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozważenia całego materiału dowodowego, a w szczególności dowodów przeciwnych w stosunku do powołanego opracowania p. I. B., art. 84 § 1 k.p.a. będącego następstwem uznania za dowód w sprawie - dowód z opinii biegłego -opracowania sporządzonego przez techn. bud. I. B. w październiku 2000 r. pomimo tego, że opracowanie to zostało sporządzone nie na zlecenie organu, lecz na prywatne zlecenie przeciwnika skarżącej – A. C. " Skarżący podniosła także nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie skarżącego opracowanie techn. bud. I. B. zawiera szereg stwierdzeń nie odzwierciedlających stanu faktycznego albo przyjmujących - bez podstawy dowodowej - istotne okoliczności za wykazane pomimo tego, że strony co do tych okoliczności wypowiedziały się rozbieżnie. Krytykowane opracowanie w sposób dowolny przyjmuje dane odnoszące się do stanu budynku z okresu przed wykonaniem robót pomimo notatki służbowej z dnia [...] 1995 r., w której to strony podały rozbieżne informacje dotyczące stanu istniejącego przed wykonaniem robót na temat rozmiaru istniejącego poprzednio otworu w ścianie. Skarżąca podniosła także, iż opracowanie I. B. w pełni realizuje stanowisko A. C. prezentowane w toku sądowego postępowania o zniesienie współwłasności, co powinno zrodzić obowiązek szczególnie wnikliwej oceny opracowania techn. bud. I. B. pod kątem oceny jego obiektywizmu. W odpowiedzi na skargę organ dnia [...] 2004 r. wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze, organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga jest uzasadniona. Podstawą prawną decyzji organu l instancji i wynikającego z niej obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót , był m.in. przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207 póz. 2016 z późn. zm., ost. zm. Dz. U. z 2004 r. Nr 93 póz. 888 - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane). Zgodnie z cyt. przepisami prawa budowlanego: Art.51 ust. 3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. ust. 7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2004 r. organ podniósł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] 2003 r. znak: [...] nałożył na J. O. która przejęła zobowiązania R. R., obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót w budynku jw. do stanu zgodnego z prawem, która to decyzja na skutek odwołania złożonego przez A. C. została uchylona przez organ II instancji, który orzekł, nakazując na podst. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, J. O. wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie robót -odtworzenie stanu pierwotnego (ściany środkowej kominowej na długości 270 cm) w terminie do dnia [...] 2003 r. Ponieważ zobowiązana nie wykonała nałożonego decyzją obowiązku w wyznaczonym w terminie skutkuje to, zdaniem Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, dla którego to przepisu jedynym niezbędnym ustaleniem przed wydaniem decyzji w oparciu o ten przepis jest dokonanie czynności mających na celu sprawdzenie czy obowiązek nałożony decyzją wydaną na podst. art. 51 ust. 1 pkt.2 ww. ustawy został wykonany. W związku z powyższym podkreślić należy, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie robót budowlanych wykonanych w lokalu sklepowym mieszczącym się na parterze budynku przy ul. [...] w K. zostało wszczęte w dniu [...] 1995 r. Zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. 04.93.888) do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust.2-4. Z przytoczonego przepisu wynika, iż przepisów znowelizowanej ustawy nie stosuje się do spraw zakończonych przed jej wejściem w życie, a zatem przed dniem 31 maja 2004 r. W przedmiotowej sprawie natomiast w dniu [...] 2003 r. wydana została przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzja nakazująca skarżącej, na podst. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych robót. Do sprawy tej zatem nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące dopiero od dnia 31 maja 2004 r. Z kolei treść art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego w brzmieniu nadanym wspomnianą wyżej nowelą nie uprawniają - zdaniem Sądu - do sprawdzania wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art.51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. Ze względu na powołanie nowej podstawy prawnej Sad nie podzielił poglądu pełnomocnika skarżącej, iż organy administracyjne orzekły dwukrotnie w tym samym przedmiocie, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto podnieść należy, iż wyrokiem z dnia [...] 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w sprawie o sygn.akt [...] uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2003 r. nr [...], ustosunkowując się do zarzutów skarżącej powtórzonych również w niniejszej skardze. Wyrok jest prawomocny. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. Wyżej wymieniona decyzja w przedmiocie nałożenia na J. O. obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem została uchylona wyżej powołanym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchyla decyzję, jeżeli w sprawie zachodzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec naruszenia omówionego wyżej przepisu prawa materialnego - art. 51 prawa budowlanego, zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Dlatego orzekł jak w pkt l sentencji. W pkt II sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.