II SA/Kr 315/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : WSA Ewa Rynczak AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi PZU SA Oddział na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zamiaru inwestycyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej PZU SA Oddział kwotę 100 zł ( słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [....] po rozpatrzeniu zażalenia Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Spółka Akcyjna Oddział Okręgowy w K. na postanowienie Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. , z dnia [....] uzgadniające pozytywnie zamiar inwestycyjny będący przedmiotem wniosku z dnia [....] złożonego przez J. R. , o numerze sprawy: [....] , pod wymienionymi w pięciu punktach warunkami, działając na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało, że działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Dyrektor Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. , pozytywnie uzgodnił zamiar inwestycyjny będący przedmiotem wniosku z dnia [....] złożonego przez J. R. , o numerze sprawy: [....] , pod wymienionymi w pięciu punktach warunkami. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyło PZU podnosząc, iż w ww. postanowieniu nie występuje warunek uzgodnienia trasy kolektora DTW na działkach ..............N. będących własnością PZU. Projektowana przez środek działek nr .......trasa kolektora DTW jest niezgodna z wcześniej dokonanymi ustaleniami. Na działkach nr ...... oraz ......planowana jest rozbudowa obiektów PZU, na którą została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [....] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Wskazano, że w myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 cyt. ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego lub obszarów przyległych do ujętej w planie projektowanej inwestycji drogowej, przy czym uzgodnień tych - jak stanowi art. 53 ust. 5 ustawy - dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego też względu kontrola organu odwoławczego w istocie sprowadza się do zbadania, czy uzgodnienie zostało dokonane przez właściwy organ oraz zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności, czy odpowiada na pytanie, czy ze względu na usytuowanie planowanego przedsięwzięcia w terenie przyległym do pasa drogowego, jego realizacja w przyszłości będzie możliwa pod względem zasad korzystania z dróg publicznych oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przedmiotowej sprawie Kolegium stwierdziło, że stanowisko Zarządu Dróg i Komunikacji w K. powołane wyżej wymogi spełnia, zostało wydane w przewidzianym przez art. 106 k.p.a. trybie oraz formie i określa warunki, pod którymi dokonano pozytywnego uzgodnienia. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w zażaleniu Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie uzgodnień przewidzianych w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter uboczny, pomocniczy w stosunku do postępowania głównego, czyli do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie o zasadności złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy nastąpi natomiast w drodze odpowiedniej decyzji wydanej przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, czyli w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta K. , zaś w toku zasadniczego, głównego postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji, zainteresowane strony mogą zgłaszać swe uwagi oraz zastrzeżenia co do ustaleń związanych z planowaną inwestycją. Kolegium zaznaczyło, iż organ pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu miał uzgodnić konkretny zamiar inwestycyjny, objęty wnioskiem z dnia [....] złożonym przez J. R. i to organ pierwszej instancji uczynił. Nie leżało w kompetencji organu pierwszej instancji w tym postępowaniu analizowanie, czy też badanie inwestycji o innym przebiegu, aniżeli wskazany we wniosku J. R. Kolegium wyjaśniło także, że przedmiotowe postanowienie ani też decyzja ustalająca warunki zabudowy dla określonej inwestycji nie są równoznaczne z pozwoleniem na budowę i nie dają inwestorowi tytułu do rozpoczęcia prac budowlanych. Prawo takie inwestorowi przysługuje dopiero wówczas, gdy będzie się legitymował ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] złożył do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie Powszechny Zakład Ubezpieczeń S.A. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podnosi, że pomimo że postępowanie w sprawach uzgodnień przewidzianych w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter uboczny i pomocniczy w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to nie może to oznaczać prawa do pomijania interesów skarżącego. W ocenie strony skarżącej w postanowieniu organu pierwszej instancji zadbano tylko o interes Gminy Miasta K. SKO utrzymało w mocy przedmiotowe postanowienie, mimo że nie zawierało ono ustaleń co do tego, że realizacja przedsięwzięcia w terenie przyległym do pasa drogowego nie będzie kolidować z zasadami korzystania z dróg publicznych. Wprawdzie nie leżało w kompetencji organu pierwszej instancji analizowanie inwestycji o innym przebiegu niż wskazany we wniosku J.R. , jednakże przedmiotowa inwestycja miała przebiegać m.in. przez działki skarżącego, zatem cały czas chodzi o ten sam przebieg inwestycji i aby pozytywnie uzgodnić tenże zamiar inwestycyjny należało uwzględnić również warunek wynikający z decyzji nr [....] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z dnia [....] Utrzymanie w mocy przez SKO postanowienia organu pierwszej instancji narusza zatem w ocenie strony skarlej jej interes prawny. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia [....] w przedmiocie uzgodnienia zamiaru inwestycyjnego będącego przedmiotem wniosku z dnia [....] złożonego przez J. R. w sprawie o numerze: [....] .Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powyższą regulacją decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy, tj. decyzje w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, przy czym uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 106 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania, gdy do wydania decyzji głównej, jak i zajęcia stanowiska kompetentny jest ten sam organ (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 559). Podkreśla się, że jeżeli organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i organ właściwy do zajęcia stanowiska w sprawie to ten sam organ, uzyskanie stanowiska "innego organu" w trybie art. 106 k.p.a. jest niemożliwe. W przeciwnym razie dochodziłoby do uzgodnienia "z samym sobą". Wobec tego ustalenia, które znalazłyby się w postanowieniu "innego organu", powinny zostać określone w decyzji kończącej sprawę (zob. J. Człowiekowska: O współdziałaniu organów administracji publicznej na przykładzie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, CASUS z 2005 r., nr 3, s. 24). W uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r. (OPK 26/00; ONSA z 2001 r. nr 4 poz. 153), która nawiązuje wprawdzie do nieobowiązującej już regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ale dotyczy istoty problemu współdziałania organów, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że warunek uzgodnienia wynika z założenia, iż w konkretnym zakresie konieczne jest zajęcie stanowiska przez inny organ niż organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Jeżeli więc organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest równocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska w tym konkretnym zakresie, to bezprzedmiotowe staje się współdziałanie organów. NSA podkreślał, że należy odróżnić problem norm kompetencyjno-procesowych, które stanowią, kto i w jakim trybie uzgadnia decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, od kwestii norm materialnoprawnych, które określają przedmiot stanowiska, jakie ma być wyrażone w toku rozpoznawania sprawy i ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tryb postępowania uregulowany w art. 106 k.p.a. jest przewidziany, jak wynika wprost z § 1 tego artykułu, przy współdziałaniu dwóch różnych organów. Jak wynika z akt sprawy postanowienie pierwszoinstancyjne z dnia [....] wydane w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest postanowieniem, na mocy którego właściwy zarządca drogi uzgodnił lokalizację inwestycji celu publicznego. Właściwym zarządcą drogi – ...... w K. był w chwili wydawania postanowień obydwu instancji Prezydent Miasta K. (na mocy art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – t. jedn.: Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) wykonujący swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, jaką w chwili wydawania postanowień obydwu instancji był Zarząd Gospodarki Komunalnej w K. Jak stanowił art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych: "zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych". Postanowienie z dnia [....] zostało wydane przez Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Nie ulega zatem wątpliwości, że postanowienie z dnia [....] podjęte w trybie art. 106 k.p.a. jako postanowienie właściwego zarządcy drogi – Prezydenta Miasta K. nie zostało wydane przez "inny organ", o jakim stanowi art. 106 k.p.a. skoro organem właściwym w postępowaniu głównym, tj. w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla określonej we wniosku z dnia [....] inwestycji położonej na terenie miasta K. był również Prezydent Miasta K. (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że postanowienie organu pierwszej instancji i utrzymujące je w mocy postanowienie organu drugiej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 106 k.p.a., który wyłączał na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy administracyjnej dopuszczalność skorzystania przez Prezydenta Miasta K., jak i podmioty działające z jego upoważnienia, z kompetencji do podjęcia postanowienia w ramach współdziałania pomiędzy dwoma różnymi organami. Zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienia organu pierwszej instancji zostały zatem wydane z naruszeniem procesowej regulacji art. 106 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 106 k.p.a. normuje tylko i wyłącznie kwestie proceduralne (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2001 r., IV SA 323/99, LEX nr 79343) Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem postanowienia, którego podjęcie na gruncie stanu faktycznego sprawy było niedopuszczalne. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – należało uchylić zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [....] jak i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. , działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K., z dnia [....] .Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).