II SA/Kr 316/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi M. B. i M. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. B. i M. B. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta K., działając na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r., o gospodarce nieruchomościami tj Dz.U.z 2004 nr.261poz .2603 z późn.zm.- zwaną dalej ustawą o gn) po rozpatrzeniu wniosku K.M., M.M., M.Ł., M.B. i M.B. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] i całej działki nr [...] obj. [...] położonych w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., odpowiadających wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działce nr [...] położonej w obr. [...] P. m. K. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. Starosta K. wyznaczony został do rozpoznania sprawy niniejszej postanowieniem Wojewody z dnia [...]., który wyłączył od rozpoznania sprawy Prezydent Miasta K, 2. postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte w dniu [...].1999 r., na wniosek K.M., M.M., M.B., M.B. oraz M.Ł. Przedmiotem żądania zwrotu była nieruchomość oznaczona jako dz.ewid. [...] o pow. 0,0428 ha w obr. [...] P., która decyzją Naczelnika Dzielnicy K. – P. Wydział Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...].1980 r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy węzła drogowego ulic: [...]. Podstawą wywłaszczenia była decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny tej inwestycji wydana przez Biuro Planowania Przestrzennego Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...].1980 r. nr [...]. W chwili wywłaszczenia działka nr [...] obr. [...] P. stanowiła współwłasność P.M. w 2/8 częściach, M.B. w 3/8 częściach i S.M. w 3/8 częściach. 3. spadkobiercami S.M. są żona K.M. w 1/3 części, syn M.M.w 1/3 części oraz córka M.M.w 1/3 części, zaś P.M. - wnuczka M.B.. 4. wywłaszczona działka [...] - weszła w skład dz.ewid. nr [...] obr. [...] . ewid. P, i w części objętej roszczeniem o zwrot, stanowi teren niezabudowany, porośnięty trawą, nie ogrodzony, na części którego rośnie kilka starych drzew owocowych, a na pozostałej części parkują samochody. Przedmiotowy teren przylega bezpośrednio do ulicy [...], z którą tworzy pas drogowy. 5.operatem podziału z dnia [...].1998 r. działka nr [...] została podzielona na działki: nr [...] i nr [...] obr. [...] . ewid. P. Następnie na podstawie mapy uzupełniającej zniesienia działek z dnia [...].2000 r. działka nr [...] znosi się do działki nr [...], która zmienia konfigurację, powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,1509 ha . w obr. [...] . ewid. P.. Z kolei planem podziału z dnia [...]2000 r. działka nr [...] o pow. 0,1509 ha podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0133 ha, nr [...] o pow. 0,0664 ha, nr [...] o pow. 0,0345 ha i nr [...] o pow. 0,0367 ha obr. [...] . ewid. P. m. K. .6. w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości orzekał, przed wyłączeniem o którym wyżej była mowa, już Prezydent Miasta K., który decyzją z dnia [...]., orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0345 ha obr.[...] ewid. P. na rzecz poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości, ale na skutek odwołania M.B. i M.B. Wojewoda decyzją z dnia [...]., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ l instancji, 7. po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...]. znak: [...] orzekł w punkcie l o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0345 ha, położonej w obr. [...]. ewid. P. m. K. obj. [...] na rzecz: K.M. w 1/8 części, M.M. w 1/8 części, M.B. w 3/8 częściach, M.B. w 2/8 częściach i M.Ł. w 1/8 części., orzekając o zobowiązaniu tylko K.M. , M.M. i M.Ł. do zwrotu na rzecz Gminy K. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ale Wojewoda po rozpoznaniu wniesionych odwołań, decyzją z dnia [...] znak: [...]uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. 8. ponownie rozpoznając sprawę dokonano porównania granic działki nr [...] obr. [...] P. z archiwalną mapą ewidencyjną z przebiegiem granic na aktualnej mapie ewidencyjnej dla obrębu[...]. ewid. P. m. K. i stwierdzono, że część wywłaszczonej działki nr [...] odpowiada całej działce nr [...] o pow. 0,0345 ha, a pozostała jej część stanowi część działki nr [...] Działki nr [...] i nr [...] objęte są księgą wieczystą [...] i stanowią aktualnie własność Gminy K. 9. Zgodnie z treścią pisma Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia [...].2004 r., opisana działka nr [...] weszła w skład pasa drogowego ulicy [...] Natomiast działka nr [...] znajduje się poza pasem drogowym tej ulicy, a planowana na tej działce inwestycja tj. węzeł komunikacyjny ulic: [...] nie została zrealizowana. 10. dokonane ustalenia pozwalają na uznanie, że zbędną dla celu wywłaszczenia stanowi jedynie część wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] P., odpowiadającą działce nr [...] opow. 0,0345 ha obr. [...]. ewid. P. m. K., ponieważ pozostała część wywłaszczonej działki nr [...], stanowiąca aktualnie część działki nr [...], w całości znajduje się w pasie zajętym przez urządzenia komunikacji tramwajowej (słupy trakcyjne, torowisko i ogrodzenie z elementów metalowych, zabezpieczające ten pas). Działka nr [...] pozostaje własnością Gminy K., w związku z czym jej stan prawny nie stanowiłby również przeszkody do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości. Mając na uwadze powyższe przepisy ustalono również, iż z tytułu wywłaszczenia działki nr [...]o pow. 0,0428 ha na rzecz Skarbu Państwa, ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy K.-P. z dnia [...]1980 r. nr [...], ustalono odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł, w tym: za składniki rolne – [...] zł i grunt – [...] zł. Powyższe odszkodowanie przysługiwało: M.B. w kwocie [...]zł, P.M. w kwocie [...] zł i S.M. w kwocie [...] zł. Odwołanie M.B. i M.B. zostało uwzględnione i Wojewoda , decyzją z dnia [...]. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia, podnosząc w uzasadnieniu, że : zgromadzony materiał dowodowy pozwala na dokonanie oceny przesłanek określonych w art. 136 ust. 3 i 137 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzeczenie w tym zakresie, decyzja organu l instancji podlega uchyleniu ze względów innych, niż te wskazane w odwołaniu. Przyczyną uchylenia decyzji Starosty K. nie jest uznanie, iż zastosowana przez niego argumentacja jest błędna, lecz naruszenie zawartych w kpa przepisów proceduralnych. Po pierwsze, organ l instancji nie uzyskał od wnioskodawców sprecyzowanego żądania które polegałoby na uznaniu braku zgody, co do rozliczeń wynikających ze zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Po drugie, przedłożone przez organ jako akta sprawy dokumenty stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie to kserokopie bez potwierdzenia za zgodność z oryginałem a takie nie mogą stanowić dowodu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyły M B. i M.B. o wniosły "o wydanie wyroku nakazującemu Urzędowi Miasta K. wypłacenie nam: - odszkodowania za bezumowne użytkowanie działki o powierzchni 227,5 m2 ([...] działki nr [...]) od [...]1977. - wypłatę odszkodowania za zabrane 227,5 m2 ([...] działki nr [...]) wg aktualnych cen rynkowych lub przyznanie działki zastępczej o podobnej lokalizacji. W uzasadnieniu twierdziły, że decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Dzielnicy K.-P. nr [...]z dnia [...]1980r., "nie została uprawomocniona, a odszkodowanie nie zostało wypłacone..". Wpisanie całej działki nr [...] o powierzchni 428 m2 do księgi wieczystej jako własność Gminy K. odbyło się wbrew obowiązującym przepisom prawnym i Gmina K. winna niezwłocznie przywrócić skarżącym formalne prawo własności poprzez anulowanie zapisu w księgach wieczystych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa a więc, przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest przede wszystkim zbadanie czy prawidłowo został zastosowany przez organ odwoławczy ten przepis. Wielokrotnie zwracano uwagę, że zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie podniesiono, że art. 138 § 2 kpa, stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 Kodeksu nie powinien być interpretowany rozszerzające (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998 Nr 3, poz. 79). Zgodnie z art. 138 § 2 KPA "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może więc, wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine kpa, tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. Należy więc stwierdzić, że kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi. Z całym naciskiem jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w l instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107§ 1 i 3 kpa). Tymczasem w sprawie niniejszej organ odwoławczy stoi na stanowisku, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na dokonanie oceny przesłanek określonych w art. 136 ust. 3 i 137 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzeczenie w tym zakresie, ale decyzja podlega uchyleniu ze względów innych, niż te wskazane w odwołaniu. Przyczyną uchylenia decyzji nie jest uznanie, iż zastosowana przez niego argumentacja jest błędna, lecz naruszenie zawartych w kpa przepisów proceduralnych. Po pierwsze, organ l instancji nie uzyskał od wnioskodawców sprecyzowanego żądania które polegałoby na uznaniu braku zgody, co do rozliczeń wynikających ze zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Po drugie, przedłożone przez organ jako akta sprawy dokumenty stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie to kserokopie bez potwierdzenia za zgodność z oryginałem a takie nie mogą stanowić dowodu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Otóż wskazane w uzasadnieniu decyzji okoliczności w żaden sposób nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie ma żadnych przeszkód aby wymienione okoliczności wyjaśnione zostały w toku postępowania odwoławczego. W związku z żądaniem skargi należy zwrócić uwagę skarżących, że Sąd może dokonać jedynie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast wydać wyroku nakazującego "Urzędowi Miasta K. wypłacenie ....... odszkodowania za bezumowne użytkowanie działki", Ale skoro, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.