II SA/Kr 3163/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2007r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego P. G. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].2002 r., Nr [...], znak [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1. art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane i art. 104 k.p.a. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono P. G. pozwolenia na budowę, obejmującego : generalną przebudowę, nadbudowę istniejącego budynku przy ul. [...] oraz rozbudowę w kierunku ul. [...], w granicy z działką nr [...] (dobudowa do ścian szczytowych budynku przy ul. [...] i [...]), na działce nr [...] w obrębie [...], a także modernizację istniejących oraz realizację nowych przyłączy wod-kan, gazu i energii elektrycznej dla wyżej wymienionej inwestycji przebiegających przez działkę nr [...] ob r. [...] oraz działki nr [...],[...] obr. [...] przy ul. [...] - v w N. Wobec nie zaskarżenia w ustawowym terminie i trybie, decyzja ta stała się ostateczna. Powyższa decyzja została następnie częściowo zmieniona decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].2003 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4, art. 36a w zw. z art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane i art. 104 k.p.a., poprzez zatwierdzenie podziału inwestycji na dwa etapy budowy określone na planie sytuacyjnym zagospodarowania terenu opracowanym przez mgr inż. arch. P. D. i mgr inż. arch. S. S. oraz udzielenie pozwolenia na I etap budowy, określony na załączniku graficznym, tj. budowę budynku od strony ul. [...], stanowiącego fragment nowoprojektowanej rozbudowy budynku przy ul. [...], na długości 5,00 m. od narożnika budynku [...] od strony ulicy. W osnowie tej decyzji zawarto zastrzeżenie, że jest ona ważna łącznie z decyzją podstawową, ze zmianą warunku - "przed rozpoczęciem prac budowlanych należy wyprowadzić lokatorów na czas budowy", na warunek – "przy prowadzeniu robót budowlanych należy zachować przepisy bhp i zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich", oraz przy pozostawieniu pozostałych warunków bez zmian. W dniu [...].2003 r. H. L. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzja z dnia [...].2002 r. znak [...], domagając się uchylenia kwestionowanej decyzji z powołaniem jako podstawy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 148 k.p.a. Wnioskodawca wskazał, że jest lokatorem budynku położonego przy ul. [...] w N., właściciel zażądał opuszczenia w krótkim czasie zajmowanego przez niego na podstawie tytułu prawnego lokalu powołując się na konieczność przeprowadzenia rozbiórki części budynku części i późniejszej jego rozbudowy. Jak wynika z pism otrzymanych od pełnomocnika właścicieli, realizacja przedmiotowej decyzji spowoduje pozbawienie skarżącego i pozostałych lokatorów dotąd zajmowanych mieszkań - co narusza przepisy ustawy z dnia 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów (Dz. U. Nr 71, poz. 733 z późniejszymi zmianami). Wnioskodawca wskazywał na występującą w orzecznictwie szeroką wykładnię pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a oraz zarzucał, że mając przymiot strony przedmiotowego postępowania bez własnej winy nie brał w nim udziału. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].2003 r. znak [...], na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta, znak [...] z dnia [...].2002 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano w szczególności, że stroną postępowania administracyjnego stosownie do art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wnioskodawca zamieszkując w budynku przy ul. [...] w lokalu mieszkalnym na prawach lokatorskich, nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością, a zatem ma wyłącznie interes faktyczny, nie zaś interes prawny w rozumieniu powyższego przepisu, którego źródłem jest prawo materialne. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę mogą mieć wyłącznie te osoby, których interes prawny wynika z uregulowań Prawa budowlanego, określającego krąg takich podmiotów w art. 32 poprzedniej regulacji i art. 28 ust. 2 nowej ustawy określa. Wskazywana przez wnioskodawcę ustawa o ochronie praw lokatorów nie czyni z najemców lokali w budynku przy ul. [...] stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, stąd o ile wyżej wymieniony przedstawiając swoje racje ma interes prawny chroniony, to nie jest on jednak tożsamy z pojęciem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę wymaga wyprowadzenia lokatorów ma czas trwania budowy, na inwestorze spoczywa powinność znalezienia innego lokalu mieszkalnego na ten okres, a także dokonania ustaleń dotyczących ewentualnego zamieszkiwania w tym budynku, w innych lub tych samych pomieszczeniach. W takich ustaleniach organ administracji nie bierze udziału, nie wnika w załatwienie spraw pomiędzy właścicielem budynku a najemcą lokalu, gdyż te kwestie leżą poza jego kompetencjami. Wnosząc w terminie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].2003 r. znak [...] H. L. domagał się jej zmiany oraz wznowienia postępowania, ewentualnie - uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżący zarzucał, że organ ten nie odniósł się do podnoszonych we wniosku o wznowienie postępowania argumentów dających podstawę do uznania skarżącego za stronę w postępowaniu administracyjnym. Fakt, że jest tylko najemcą lokalu - w budynku przy ul. [...] nie pozbawia go przymiotu strony, gdyż przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy w istotny sposób jego i pozostałych lokatorów, którzy po zrealizowaniu inwestycji zostaną faktycznie pozbawieni lokali mieszkalnych, co sam inwestor potwierdził w piśmie w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia [...].2003 r. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ nie przedstawił argumentów prawnych odnośnie braku po stronie skarżącego przymiotu strony postępowania, natomiast Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach dążą do takiej wykładni pojęcia interesu prawnego, by zapewnić należytą ochronę możliwie największemu kręgowi osób i w wielu orzeczeniach NSA wymienia się przypadki powstania interesu prawnego, wywodzonego ze stosunków cywilnoprawnych. W uzupełnieniu odwołania H. L. wskazywał także, że pomimo rozpoczęcia przez inwestora prac nie zostały podjęte działania mające na celu kontrolę wypełniania warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym warunku zawieszającego w postaci wyprowadzenia lokatorów na czas trwania budowy. Decyzją Wojewody z dnia 4.12.2003 r. znak [...], na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. - uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano iż wobec zawartego w zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że H. L. jako lokator nie może być uznany za stronę postępowania, gdyż nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., należy odpowiedzieć na pytanie, czy najemca lokalu mieszkalnego jest stroną w postępowaniu o wydanie właścicielowi budynku pozwolenia na budowę, obejmującego jego generalną przebudowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 27.03.2003 r. ( Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11.07.2003 r., do podmiotów będących stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zaliczono jedynie inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, wobec czego najemca lokalu mieszkalnego nie posiada na gruncie zmienionego prawa budowlanego przymiotu strony w postępowaniu dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę. Powołana regulacja nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż została ona wszczęta przed dniem 11.07.2003 r., a zatem zgodnie z zawartymi w wyżej powołanej ustawie przepisami przejściowymi ( art. 108 ) winno stosować się w tej sprawie przepisy dotychczasowe. Prawo budowlane w wersji obowiązującej do dnia 10.07.2003 r. nie zawierało przepisu będącego odpowiednikiem aktualnego art. 28 ust. 2, stąd w niniejszej sprawie należy się kierować pojęciem strony postępowania określonym w art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie dokonuje szerokiej wykładni pojęcia interesu prawnego. Z powołaniem się na literaturę ( B. Adamiak, J. Borkowski : Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 1996, st r. 196 - 201 ) - orzeczenia NSA dotyczące strony można podzielić na dwie części, stosownie do podejmowanych w nich zagadnień. W części drugiej znajdują się dwie ich grupy : pierwsza - dotycząca bezpośrednio charakteru interesu prawnego i druga - odnosząca się do prawa cywilnego jako źródła interesu prawnego strony. W wielu orzeczeniach NSA wymienia się rozmaite przypadki powstania interesu prawnego, o którym rozstrzyga się decyzja administracyjna, wywodzonego ze stosunków cywilnoprawnych, w których pozostają strony postępowania administracyjnego. Nie wydaje się celowe przytaczanie tych orzeczeń, ale przydatne w ukształtowaniu poglądu na źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., może być wyliczenie tych sytuacji, obejmujące następujące przypadki : dzierżawa nieruchomości, której dotyczy postępowanie, własność lub posiadanie nieruchomości, na której ma być wznoszony obiekt budowlany oraz własność nieruchomości z nią sąsiadującej, najem lokalu w domu wielomieszkaniowym, który podlega przebudowie powodującej uszczuplenie powierzchni wspólnych. Reasumując, można stwierdzić, że każda tak rozumiana strona postępowania powinna być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należało zaskarżoną decyzję uchylić. Na marginesie tych rozważań, w odniesieniu do treści odwołania poinformowano nadto skarżącego, że wynikającemu z ustawy o ochronie praw lokatorów obowiązkowi opróżnienia lokalu przez najemcę odpowiada obowiązek inwestora udostępnienia lokatorowi w ramach istniejącego stosunku prawnego naprawionego lokalu. Niewykonanie tego ustawowego obowiązku przez inwestora uprawnia lokatora do dochodzenia swoich Decyzja Wojewody z dnia 4.12.2003 r. znak [...] została zaskarżone w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przez P. G., który domagał się jej zmiany poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].2003 r. o odmowie wznowienia postępowania, względnie - uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Skarżący wnosił również o zasądzenie na jego rzecz od Wojewody zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucając, naruszenie art. 28 k.p.a. przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie skarżący kwestionował zasadność uznania przez organ odwoławczy, jakoby D. L. i H. L. zajmujący lękał w budynku przy ul. [...] w N. mogli być stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Prezentując odmienne stanowisko skarżący wskazywał, że krąg stron postępowania w przedmiotowej sprawie precyzuje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś powoływany art. 108 nowego Prawa budowlanego w treści swojej w ogóle nie nawiązuje do poruszanych zagadnień i głosi, że "Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1995 r." Za miarodajną w powyższej materii skarżący uznawał dyspozycję art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu - "Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzja ostateczną- stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2". Skarżący podkreślał, że gdyby wznowienie postępowania miało spowodować uchylenie dotychczasowej decyzji i dalszy bieg postępowania o pozwolenie na budowę, to D. L. i H. L. nie mogliby być aktualnie jego stronami. Niezależnie od powyższego, przyjmując nawet, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania – D. L. i H. L. nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 28 k.p.a., albowiem w budynku przy ul. [...] mieszkają jedynie jako lokatorzy, nie posiadając do niego żadnych praw podmiotowych, zaś stosunek najmu został im skutecznie wypowiedziany. Nadto nie mogą oni ingerować w sferę uprawnień właścicielskich, poprzez sprzeciwianie się planom rozbudowy, czy przebudowy budynku, którego są jedynie lokatorami. Zaskarżona decyzja błędnie nadaje nadmierne znaczenie ich uprawnieniom z tytułu bycia lokatorem, które to uprawnienia nie mogą być utożsamiane z prawem i interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący może przeprowadzić remont i rozbudowę w taki sposób, aby lokatorzy nie musieli być przekwaterowani na czas robót budowlanych, a nawet w razie zaistnienia takiej potrzeby - nie może ona stanowić przesłanki do uznania ich za stronę postępowania administracyjnego. Założenie, że D. L. i H. L. mogą i mogli mieć interes prawny w kwestii udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której każdy lokator, czy użytkownik nieruchomości mógłby stać się opozycjonistą wobec wszelkich poczynań właściciela. Skarżący powołał się na poglądy orzecznictwa i doktryny, w myśl których mieć interes prawny oznacza to samo, co ustalić przepis prawa ogólnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności, a także podkreślał, że interes prawny jest kategorią normatywną, mającą źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, Dla ustalenia stron postępowania administracyjnego bez znaczenia jest kwestia, z czyjego podania zostało ono wdrożone, zaś żądający wszczęcia, czy wznowienia postępowania nie staje się z mocy samego prawa stroną po myśli art. 28 k.p.a. D. L. i H. L. nie posiadali przymiotu strony na gruncie przepisów obowiązujących uprzednio, a dyspozycja art. 28 ust. 2 znowelizowanego Prawa budowlanego jedynie utwierdziła taki pogląd, eliminując jakiekolwiek wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, prezentując stanowisko analogiczne do przyjętego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (.Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a. ) uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sprawie niniejszej dotyczy ona jedynie decyzji wydanych w odrębnym, nadzwyczajnym, wewnętrznym postępowaniu kontrolnym zainicjowanym wnioskiem H. L. z daty [...].2003 r. Mając na uwadze treść kontrolowanych orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza prawo, przy czym występujące uchybienia w postawie faktycznej rozstrzygnięcia czynią przedwczesną prezentację w niniejszej sprawie wiążącej oceny prawnej na bazie materialnoprawnych przepisów związanych z pojęciem strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzająca możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną tylko w wypadku, gdy postępowanie, w którym ona zapadała dotknięte było kwalifikowanymi wadami wyliczonymi wyczerpująco w przepisach prawa. Przesłanki pozytywne wznowienia to - zakończenie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie jednej z wad, o których mowa w art.145 § 1 k.p.a. lub sytuacji przewidzianej w art. 145 §1 k.p.a. Przesłanki negatywne wznowienia to - przesłanka terminu z art. 146 §1 k.p.a. oraz dalsze, wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a. ( o czym mowa niżej ). Zgodnie z treścią art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, z tym że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a może nastąpić tylko na żądanie strony. Wznowienie postępowania - z urzędu lub na wniosek - następuje zawsze w formie postanowienia ( art. 149 § 1 k.p.a. ), na które nie służy zażalenie. Postanowienie to otwiera drogę do ustalenia, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją, co w razie ich wystąpienia prowadzi dalej do merytorycznego załatwienia sprawy (art. 151 k.p.a. ). Z treści art. 149 § 2 k.p.a. określającego skutki postanowienia o wznowieniu postępowania, jak również art. 151 k.p.a. określającego rodzaje decyzji kończących wznowione postępowanie oraz przesłanek ich wydania wynika, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Następuje to miedzy innymi w tych przypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną w sprawie, albo która jest wprawdzie stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a termin ten nie został przywrócony, albo też gdy wniosek dotyczy decyzji nieostatecznej ( po r. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23.04.2002 r. V SA 2483/01, zam. zb. LEX nr 109264 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 18.05.2000 r. I SA 1232/99, zam. zb. LEX nr 54524 ). Powodem tym natomiast nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. W sytuacji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ta kolejna faza nie obejmuje jednakże rozstrzygania o spełnieniu wymogów z art. 28 k.p.a., które należącego do etapu wcześniejszego, lecz odnosi się do ustalenia i przesądzenia kwestii nieuczestniczenia strony w postępowaniu oraz braku po jej stronie winy w zaistnieniu tego stanu rzeczy. Nie każdy wniosek o wznowienie postępowania prowadzi zatem do wydania postanowienia o jego wznowieniu, bowiem stwierdzenie wyżej wymienionych przeszkód do podjęcia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy wyprowadzonych, w nawiązaniu do regulacji z art. 149 § 2 k.p.a i z art. 151 k.p.a. winno skutkować wydaniem decyzji odmownej na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Jak już wskazano omawiana sytuacja ma miejsce w wypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot nie będący stroną w sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przy czym już w fazie po złożeniu wniosku o wznowienie znajdują pełne zastosowania przepisy art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. Taką właśnie podstawę rozstrzygnięcia wskazano w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2003 r. znak [...], uznając iż H. L. jako lokator jednego z mieszkań na terenie inwestycji nie miał przymiotu strony postępowania w sprawie zakończonej decyzja ostateczną Prezydenta Miasta z dnia [...].2002 r., Nr [...], znak [...] i nie posiada go obecnie żądając wznowienia postępowania, natomiast organ drugiej instancji powołując art. 138 § 2 k.p.a. wydał w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a. ) organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał organ pierwszej instancji. Z zasadą tą pozostają w zgodzie przepisy art. 138 § 1 - 2 k.p.a., który jest stosowany także przy orzekaniu o kwestiach wstępnych lub incydentalnych w relacji do podstawowego zagadnienia materialnoprawnego będącego przedmiotem sprawy. Decyzja kasacyjna o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, o której mowa w art. 138 §2 k.p.a. jest wyjątkiem od o zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, stąd przy stosowaniu przedmiotowego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Artykuł 138 § 2 stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części ( zd. 1 ), zaś przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ( zd. 2 ). Uwzględniając powyższe oraz treść decyzji Wojewody z dnia 4.12.2003 r. znak [...] należy uznać, że narusza ona art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaprezentowano bowiem jedynie odmienny od przyjętego przez organ pierwszej instancji pogląd, który rzutuje na ocenę kwestii posiadania przez H. L. przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., natomiast brak w niej jakichkolwiek wskazań dotyczących konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przed orzeczeniem o wznowieniu postępowania, czy też wskazań dotyczących okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżone decyzja narusza przepisy postępowania także z tej przyczyny, że wbrew wymogom z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przy jej wydaniu nie powołano dowodów i nie poczyniono ustaleń pozwalających na stwierdzenie, z jakiego konkretnie stosunku prawnego H. L. wywodził swój interes prawny do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia [...].2002 r., Nr [...], znak [...]. Nie jest też widomym, czy ten stosunek prawny istnieje w dacie wydania zaskarżonej decyzji. O ile rozważania prawne sugerują, że wyżej wymieniony uważany jest za najemcę lokalu w budynku objętym inwestycją (na co wskazują dopiero twierdzenia skarżącego zawarte w odwołaniu ), o tyle w tym przedmiocie organ drugiej instancji nie poczynił żadnych ustaleń i nie. zgromadził stosownych dowodów - także co do okresu trwania stosunku najmu. Mając na uwadze prezentowaną w zaskarżonej decyzji ocenę prawną zwrócić należy również uwagę na brak ustaleń dotyczących przedmiotu najmu oraz rzeczywistego wpływu na powyższe zamierzonej inwestycji, pomimo dostępnych w aktach administracyjnych dokumentów zgromadzonych w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do czego zmierzają istotne zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( po r. wyrok NSA z 10.02.1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona bezprzedmiotowa. Nie można jednak nie zwrócić uwagi na fakt, że w ramach oceny prawnej dotyczącej stosowania art. 28 k.p.a. organ drugiej instancji dokonał w sprawie niniejszej nie tylko dowolnej, ale również pozornej w istocie oceny prawnej stanu faktycznego. W szczególności, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozważając kwestię przesłanki z art. 28 k.p.a. organ odwoławczy wskazał jedynie ogólnie na występujące w doktrynie i orzecznictwie dwa podejścia do kwestii interesu prawnego, o którym mowa w tym przepisie, podał wyrywkowo wybrane przykłady z orzecznictwa bez jakichkolwiek bliższych oznaczeń umożliwiających ich identyfikację i w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji, jak również wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. uchylił się od wyjaśnienia - jak w istocie rozumie to pojęcie. Zważyć należy bowiem, że poglądy prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, bywając rozbieżne, nie stanowią źródła prawa, lecz źródła poznania prawa, a zatem uzasadnienie prawne decyzji winno podawać konkretne przepisy, zawierać wyjaśnienie sposobu ich stosowania z uwzględnieniem przyjętych zasad i dyrektyw wykładni, na bazie konkretnego stanu faktycznego - w czym można posiłkować się poglądami doktryny i orzecznictwa, jednakże w sposób umożliwiający poznanie motywów tez wypowiedzianych na gruncie określonych stanów faktycznych. Słusznie wskazuje skarżący, że art. 108 ustawy z dnia z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. ) stanowił w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że " Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.". Kontekst w jakim powołuje go organ odwoławczy świadczy raczej o zamiarze nawiązania do przepisów przejściowych ustawy z dnia z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ). W ustawie tej przepisy przejściowe zawarto w art. 7-9, nie w niej art. 108 i nie zmieniła ona brzmienia art. 108 Prawa budowlanego, stąd ocena prawna stanu faktycznego w tym fragmencie nie jest również prawidłowa. Mając powyższe na uwadze, uznając iż zaskarżona decyzja z przyczyn uprzednio podanych została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyeliminowanie wytkniętych uchybień. 10