II SA/Kr 32/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi K.Z. , A.Z. i T.K. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 listopada 2013 r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 23 sierpnia 2012r., znak: [...], nakazał T. P. dokonać rozbiórki tartaku na działce nr ew. [...] położonej w Z. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozstrzygniecie to zapadło wobec ustalenia poniższych okoliczności. W trakcie kontroli z dnia 27 listopada 2008r. stwierdzono, że na w/w działce jest wybudowana wiata konstrukcji stalowo-drewnianej o dachu dwuspadowym symetrycznym pokrytym blachą, słupy konstrukcji stalowej osadzone są w fundamencie betonowym do nich przykręcone są płatwie na których wsparta jest konstrukcja dachu. Pod wiatą zlokalizowany jest trak pionowy wielopiłowy. T. P. oświadczył, że przedmiotowa wiata została przez niego wykonana w 1994r. D. P. żona T. P. potwierdziła to. Kolejną kontrolę PINB przeprowadził w dniu 29 stycznia 2009r. W dniu 5 maja 2009r. PINB w S. wydał decyzję znak: [...], którą nakazano T. P. dokonać rozbiórki tartaku, jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 4 stycznia 2010r. znak: [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez PINB. We wskazaniach organ odwoławczy zakwestionował błędnie ustalony krąg stron postępowania oraz inne naruszenia przy ustaleniu stanu faktycznego. W ponownie prowadzonym przed organem I instancji postępowaniu, przeprowadzono ponowne oględziny dnia 22 października 2010r. podczas, których stwierdzono, iż stan zaawansowania robót nie uległ zmianie od dnia 27.11.2008 roku. W trakcie kontroli dokonano dodatkowe pomiary części podziemnej tartaku. Stwierdzono, że jest wykonane podpiwniczenie o ścianach betonowych o rozpiętości wewnątrz 7,5 x 5,5 m o grubości ścian ok. 25 cm wewnątrz pomieszczenia wykonany jest fundament betonowy 1,80 x 2,80 na którym osadzony jest trak. T. P. oświadczył, że ściany betonowe powstały przy szalowania ścian kamiennych i zalaniu ich betonem, oraz że słupy z szyn kolejowych wystawały z muru kamiennego do których przymocowana była konstrukcja dachu w bardzo złym stanie technicznym. PINB zwrócił się pismem z dnia 21 marca 2012r. do UG w Z. o udzielenie informacji dotyczących następców prawnych zmarłej strony postępowania – J. T. (k. 425). W odpowiedzi, przesłano żądane informacje podając również wykaz następców prawnych zmarłej strony (k. 427). Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. P. zarzucając dowolną ocenę dowodów, zaniechanie ustalenia wszystkich stron postępowania. Dotyczy to J. D. i W. T. współwładających działką nr [...], na której stoi sporny tartak, a także spadkobierców zmarłego innego współwładającego F. C. oraz S. Z. figurującego jako współwłaściciel działki sąsiedniej. Dodatkowo organ nie ustalił następców prawnych zmarłego F. Z., J. T., T. K., S. Z.. Kwestia rozbiórki jest wieloletnim sporem sąsiedzkim a organ posłużył się jedynie zeznaniami osób skonfliktowanych z odwołującym, pomijając okoliczności przez niego przedstawiane. Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 7 listopada 2013r. nr [...] znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż skarżona decyzja PINB wśród swoich adresatów wymienia jako stronę postępowania J. T., o którym organ I instancji wcześniej powziął informację, iż nie żyje a jego następcami prawnymi są osoby wymienione w załączniku do pisma UG w Z. z dnia 2 kwietnia 2012r. (k. 427 akt PINB). Ponadto ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że zmarły również inne strony postępowania – F. Z. i T. K.. Krąg stron postępowania został ustalony na podstawie wypisu z rejestru gruntów z dnia 4 grudnia 2008r. (k. 13 akt PINB). PINB w pierwszej kolejności powinien ustalić właściwy krąg stron postępowania ze względu na posiadany przez nie interes prawny. Kluczowe znaczenie dla właściwego określenia kręgu stron postępowania ma wyznaczenie odpowiedniego zakresu oddziaływania obiektu, na podstawie przepisów szczególnych. WINB zaznacza, iż we wspomnianym powyżej dokumencie, tj. wypisie z rejestru gruntów z dnia 4 grudnia 2008r. część z osób, którym przyznano status strony są określone jako władający. Osoby te mają interes prawy w sprawie, a zatem prawidłowo zostali włączeni w krąg stron postępowania, jednakże przymiot posiadacza samoistnego nie jest tytułem dziedzicznym. Wobec czego zbędnym jest ustalanie spadkobierców zmarłego posiadacza samoistnego, należy jednak, ustalić czy z uwagi na śmierć samoistnego posiadacza, nie uległ zmianie stan "władania" nieruchomością tj. czy nie pojawili się nowi samoistni posiadacze. Przez wzgląd na powyższe WINB wskazuje, iż ustalenie właściwego kręgu postępowania powinno zostać dokonane na podstawie aktualnego wypisu z rejestru gruntów. Należy zbadać również, czy strefa oddziaływania obiektu nie wpływa na konieczność uwzględnienia jako stron postępowania w niniejszej sprawie Skarbu Państwa właściciela działek będących w trwałym Zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. oraz Gminy Z., jako że obszar oddziaływania obiektu może mieć wpływ na pobliską drogę gminną tj. dz. nr [...] w Z.. WINB stwierdził także, iż przedmiot postępowania administracyjnego nie został należycie określony w decyzji przez co decyzja nie jest możliwa do wyegzekwowania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Określenie przedmiotowego obiektu jako "tartaku" nie jest wystarczające dla skutecznego egzekwowania wydanej decyzji. Nie jest jednoznacznym, jaki obiekt został w ten sposób określony i jaki zakres rozbiórki ma zostać wykonany przez adresata decyzji. Dla właściwego rozpatrzenia sprawy koniecznym jest właściwe określenie przedmiotu postępowania oraz jego umiejscowienia na działce w stosunku do działek sąsiednich oraz innych obiektów. W analizowanych aktach sprawy zgromadzonych przez PINB nie znajduje się żaden materiał zdjęciowy wykonany w trakcie oględzin przez pracowników PINB. Jedyny materiał zdjęciowy został nadesłany przez strony postępowania i nie wyjaśnia kluczowych zagadnień tj. usytuowania obiektu, sposobu powiązania z gruntem, konstrukcji itp. Nie jest możliwym, w oparciu o istniejący materiał dowodowy zweryfikowanie twierdzeń strony o istnieniu wcześniejszej zabudowy w miejscu obecnie usytuowanego obiektu budowlanego. Brak jest również szkicu sytuacyjnego pozwalającego określić przedmiotowy obiekt, czy też zespół obiektów budowlanych w sposób gwarantujący późniejszą skuteczną egzekucję decyzji. Protokoły oględzin nie zawierają również spójnego kompleksowego opisu przedmiotowego "tartaku" obejmującego tak kluczowe kwestie jak charakterystyka usytuowania, parametry w postaci wymiarów, materiałów użytych do konstrukcji, sposobu wzajemnego powiązania. Dla poprawności przeprowadzenia postępowania, konieczne jest aby po prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania administracyjnego dokonano odpowiednich czynności kontrolnych, oględzin przedmiotu postępowania, w celu jego dokładnego udokumentowania i jednoznacznego określenia, przy udziale właściwie określonego kręgu stron postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K. Z., A. Z. i T. K., zarzucając obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia tj: 1) art. 107 § 1 kpa poprzez nie wskazanie w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej wydania decyzji 2) art. 108 § 1 kpa poprzez nie nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji pomimo, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w toku oględzin ustalono iż konstrukcja dachu przedmiotowego obiektu budowlanego jest w bardzo złym stanie zatem zagraża życiu i zdrowiu ludzi 3) art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji pomimo, iż wszystkie istotne okoliczności sprawy mające znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania zostały już wyjaśnione, a uchybienia decyzji organu I instancji mają znaczenie drugorzędne w żadnym stopniu nie wpływające na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że co prawda organ I instancji pominął niektóre osoby jako następców prawnych osób zmarłych które oznaczone były jako strony postępowania jednakże budzi wątpliwości tak szerokie wskazanie organu II instancji co do zakresu potencjalnych stron postępowania w postaci gminy Z. a oraz Skarbu Państwa - Zarząd Regionalny Gospodarki Wodnej w K.. Określając czy danemu podmiotowi przyznać status strony należy rozważyć czy ma on w sposób obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko iż zmiana właściciela działki sąsiadującej z działką na której wykonano samowolę budowlaną nie powoduje nieważności postępowania. Wprawdzie stronami w postępowaniu administracyjnym w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 48 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), jednakże zmiana właściciela działki sąsiedniej nie powoduje konieczności prowadzenia postępowania "rozbiórkowego" od początku, zwłaszcza gdy strony te w żadnym zakresie nie kwestionowały decyzji organu I instancji i ją w pełni aprobowały. W ocenie skarżących organ winien się zwrócić o dokumentację geodezyjną i kartograficzną w postaci zdjęć satelitarnych i w ramach wydanej przez siebie decyzji w oparciu o protokoły oględzin mógł wydać decyzję merytoryczną określająca charakterystykę usytuowania, parametry w postaci wymiarów, materiałów użytych w konstrukcji, sposobu wzajemnego powiązania. Nie jest koniecznym podawanie szczegółów konstrukcyjnych i parametrów materiałów użytych do wykonania tego obiektu budowlanego, czy załączenie projektu budowlanego gdyż charakter decyzji o nakazaniu rozbiórki samowoli budowlanej jest zasadniczo odmienny od decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę. Organ II instancji dostrzegając konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego miał możliwość przeprowadzenia uzupełniająco takiego postępowania i wydać decyzje utrzymującą w mocy decyzje organu I instancji bądź decyzje merytoryczna jaka by uznał za właściwą. Uchylenie postępowania do ponownego rozpoznania należy uznać za nadmierne przewlekanie postępowania nie zmierzające w rzeczywistości do skutecznego jego zakończenia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga podlega uwzględnieniu co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w zw. z art. 28 kpa. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zwrócenie się o to do organu I instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżony organ nie uzasadnił w dostateczny i przekonywujący sposób, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 kpa, co do tego, że w oparciu o art. 136 kpa nie był w stanie ze względu na stwierdzone braki przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego oraz także w zakresie rzeczywistego wpływu stwierdzonych błędów i uchybień co do kręgu stron postępowania, ograniczając się jedynie do stwierdzenia tychże uchybień w zakresie ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania rozbiórkowego oraz wskazania koniecznych do wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności decydujących o treści decyzji rozbiórkowej tj. skonkretyzowania obiektu podlegającego rozbiórce. O ile zatem zaistniały w ocenie organu II instancji jakieś wątpliwości w zakresie kręgu stron postępowania, to sama ta okoliczność nie zwalnia organu odwoławczego od zbadania czy pominięcie określonych osób mogło mieć wpływ na prawidłowość postępowania, ze względu na to, że konieczne jest co najmniej wykazanie, że podmioty pominięte rzeczywiście, w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 kpa miały interes prawny w toczącym się postępowaniu rozbiórkowym. Koniecznym zatem było, aby w zaistniałych okolicznościach sprawy organ odwoławczy zbadał ten interes, zwłaszcza, iż wskazane przepisy w zakresie postępowania rozbiórkowego interes prawny nakazują ustalić w sposób zawężający w stosunku do postępowania z zakresu decyzji o pozwoleniu na budowę - do którego z kolei stosuje art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane odwołujący się do dosyć szerokiego zakresu definiowanego obszarem oddziaływania obiektu. Natomiast w kwestii rozbiórki stronami są jedynie podmioty, których interesu prawnego dotyczy postępowanie (art. 28 kpa). Istotne jest, że przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). W niniejszej sprawie dotyczącej rozbiórki oznacza to w zasadzie jedynie konieczny udział w postępowaniu inwestora obiektu budowlanego, co do którego prowadzone jest postępowanie rozbiórkowe, wyjątkowo właścicieli działek sąsiednich, ale tylko jeśli inwestor wznosząc sporny obiekt przekroczył granicę swojej działki lub w inny istotny sposób rozbiórka wpłynie na ich interes prawny. To samo dotyczy ewentualnych spadkobierców takich osób. Z samego faktu nieustalenia czy pominięcia właścicieli działek sąsiednich lub spadkobierców zmarłych właścicieli nie można wywodzić podstaw do uchylenia decyzji ze względu na pominięcie tych osób w postępowaniu, bez zbadania czy mieli interes prawny w postępowaniu. Oznacza to, że organ odwoławczy ma obowiązek działać z urzędu w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia, czy danej osobie przysługuje przymiot strony postępowania w wyżej opisanym rozumieniu, czego skarżony organ nie zbadał w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, ograniczając się do wskazania uchybienia w ustaleniu kręgu stron wobec organu I instancji. Wobec wymogów wprowadzonych przepisami art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa organ odwoławczy winien te kwestie sam ustalić, przy czym może posłużyć się organem I instancji, zlecając mu przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Powyżej wskazane uwagi Sądu w zakresie uchybień skarżonego organu odwoławczego co do braku ustalenia kręgu stron, dotyczą także nieuzasadnionego uchylenia się przez ten organ od zbadania innych okoliczności sprawy, w tym ustalenia stanu faktycznego w celu prawidłowego wyrzeczenia co do precyzyjnego wskazania w decyzji rozbiórkowej obiektu podlegającego nakazowi rozbiórki. Organ odwoławczy również w tej kwestii w sposób naruszający art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 ograniczył się jedynie do wytknięcia organowi I instancji uchybień w ustaleniu tychże kwestii, bez właściwego wykazania i uzasadnienia przesłanek braku możliwości przeprowadzenia własnego dodatkowego postępowania dowodowego czy nawet próby samodzielnego zbadania tej kwestii. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy winien ustalić krąg stron w oparciu o zbadanie interesu prawnego wg wyżej przedstawionej wykładni Sądu, samodzielnie lub zlecając niektóre czynności organowi I instancji. Następnie tylko w przypadku uzasadnionej oceny, że zaistniało pominięcie stron orzec kasatoryjnie. W odmiennym przypadku organ odwoławczy winien orzec merytorycznie w zakresie rozbiórki dokonując własnych ustaleń okoliczności decydujących o treści decyzji rozbiórkowej tj. skonkretyzowania obiektu podlegającego ewentualnej rozbiórce, przy czym na zasadzie art. 136 kpa może zlecić w tym względzie czynności organowi I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie kierując się wyżej przedstawionymi uwagami Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.