II SA/Kr 3206/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Mariusz Kotulski AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. G. i A. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. G. i A. G. kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].11.2001 r. wydaną na podstawie art.80 ust.2 pkt.l, art.83 ust.l w związku z art.37 ust.l ustawy z dnia 24. 10. 1974r.- Prawo budowlane (Dz.U. Nr. 38 poz.229 późn.zm.) oraz art.103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.zz 2000r. Nr, 106 poz. 1126 z późn.zm) oraz art.104 kpa, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr. [...] w K. przy ul. Z. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu N. odmówił wydania Państwu M. i S. Z. zam. K. ul. Z. [...] nakazu rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr. [...] w K. przy ul. Z.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż przedmiotowy obiekt zrealizowano przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 07.07.1994r. Wnioskujący o nakaz rozbiórki pp. A. i J. G. uzyskali dnia [...] października 1989r. z Urzędu Miasta i Gminy w K. decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Plan realizacyjny zagospodarowania terenu działki [...] stanowiący integralną część w/w pozwolenia na budowę określa lokalizację nowego budynku jak również jest dowodem na istnienie na sąsiedniej działce nr [...] przedmiotowego budynku gospodarczego. Stanowi również dowód zmiany lokalizacji budynku mieszkalnego pp A. i J. G. (szkic sytuacyjny sporządzony dnia [...].10.2001 r. ). W związku z kolejnym wnioskiem Pana J. G. dotyczącym zalania następnej partii fundamentów w drewnianej szopie - budynku gospodarczym, oględziny przeprowadzone na terenie obiektu pozwoliły ustalić, że pp M. i S. Z. wykonali w jednym z pomieszczeń budynku gospodarczego betonową ściankę posadowioną na wylewce betonowej o wymiarach : długości 1.90 m, wysokości 0,6 m i szerokości zmiennej od 0,22-0,30 m. bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia. Pismem z dnia [...] listopada 2001 r. powiadomili Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego o jej likwidacji. Sprawy z następnego wniosku Pana J. G., dotyczące fundamentu pod werandę oraz drewnianej werandy dobudowanej do budynku mieszkalnego pp. Z. są przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Od powyższej decyzji odwołali się A. i J. G.. W odwołaniu zarzucili, że pierwotny stan budynku gospodarczego, był to drewniany obiekt kryty blacha ocynkowaną w połowie. Pod rządami nowego prawa budowlanego drewniana ściana została zastąpiona murem z cegły i betonem wylanym na szalunkach. Usytuowanie spornego budynku w posesji odwołujących się powoduje ciągłe zalewanie wodami z dachu, ponadto wzniesiona ściana uniemożliwia należyte zagospodarowanie, od strony ściany A. i J. G. mają jedyne wejście do budynku mieszkalnego. Nadto stan techniczny tej ściany budzi wątpliwości co do jej bezpieczeństwa. Jej położenie na gruncie może spowodować zawalenie i poważne szkody. Decyzja organu I instancji jest pochopna, wydana bez wnikliwej analizy dokumentów i jest uchybieniami. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją 29 października 2002 r. [...] wydaną na podstawie art. 138 § l pkt. l i art. 104 kpa, oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. pr. bud. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom kpa i prawa budowlanego. Zapewniono stronom postępowania ich gwarancje procesowe, gdyż miały one możliwość udziału w każdej fazie postępowania. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji odmawiającej nakazanie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. W ramach postępowania pierwszoinstancyjnego ustalono, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany przed wejściem w życie prawa budowlanego z 1994 r. Potwierdza to m.in. plan realizacyjny zagospodarowania terenu działki [...] stanowiący integralną część decyzji z dnia [...].10.1989 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego P.P. A. i J. G., który jest dowodem na istnienie na sąsiedniej działce nr [...] przedmiotowego budynku gospodarczego. Norma zawarta w przepisie art. 37 ust. l prawa budowlanego z 1974 r. odnosi się do sytuacji gdy obiekt budowlany lub jego część wybudowany jest niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy : podlega on przymusowej rozbiórce gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę oraz gdy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W postępowaniu odwoławczym dopuszczono dowód w postaci pisma Urzędu Gminy Uzdrowiskowej K. z dnia [...].02.1994 r., znak: [...] (karta nr 120 akt I instancji), z którego wynika, iż lokalizacja przedmiotowego obiektu pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Krynica zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Krynica nr VTII/56/82 z dnia 19.04.1982 r. zaktualizowanego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Krynica nr YIII/50/89 z 20.09.1989 r. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy budynek nie stanowi również niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wniosek o nakazanie rozbiórki fundamentu pod werandę, werandy drewnianej, ściany murowanej, ściany działowej wewnętrznej oraz wylewek, podniesiony w piśmie P. J. G. z dnia [...].07.2001 r. (karta nr 102 akt I instancji) powinien być przedmiotem odrębnych postępowań przed organem I instancji, gdyż nie mieści się w granicach zakreślonych wnioskiem, który wszczął niniejsze postępowanie. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy w tej sprawie organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji prawidłowo wydał decyzję odmawiającą nakazania rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. Z. w K.. Zatem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § l pkt. l K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2002 r. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. i J. G.. Zarzucili, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności w oparciu o przestępstwo - poświadczenie nieprawdy popełnione przez organ rozpoznający sprawę w I instancji, wyrażające się w niesłusznym ustaleniu, że obiekt budowlany w całości został zrealizowany przed wejściem w życie prawa budowlanego z 1994 r. Zdaniem skarżących ustalenie okresu budowy obiektu dokonane zostało przez organ bez wystarczających podstaw. Skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosili zarzut realizacji dobudówek do spornego obiektu po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r., bez wymaganych zezwoleń. Z map pochodzących z tego okresu wynika, że ściana spornego budynku znajdowała się w odległości ok. 3,5 m od granicy działek [...] i [...]. Na skutek samowoli budowlanej S. Z. polegającej na wykonaniu dobudówek bez wymaganych zezwoleń, pod rządami pr. bud. z 1994 r., ściana budynku gospodarczego-początkowo drewnianego - przesunięta została w granicę działek i zamieniła się w ścianę murowaną. Różnica przebiegu granicy w odniesieniu do spornego budynku jest widoczna, przebiega na różnych mapach w różnych miejscach, co może być wynikiem niestaranności lub złej woli geodetów sporządzających mapy. Okoliczności tych organy prowadzące sprawę nie zbadały pomimo istniejących możliwości technicznych ustalenia wieku materiałów użytych do budowy ścian. Jeżeli więc obiekt, lub jego części zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia, to nie do przyjęcie są tezy o braku zagrożenia ludzi lub mienia, oraz braku pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, ponieważ północna ściana budynku wkracza w posesje skarżących, natomiast jedna strona spadku dachu ustawiona jest w kierunku działki skarżących, co powoduje zalewanie tej działki wodą opadową bądź śniegiem, a przy silnym wietrze stanowi zagrożenie życia ludzkiego lub mienia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł ojej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie ppsa/. Stosownie do przepisu art. 134 § l ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić. W przedmiotowej sprawie jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepis art. 37 ust. l ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229). Rozstrzygnięcie oparte na tym przepisie utrzymane zostało przez organ II instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie wskazanego przez organ przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. stwierdzić należy, że sprawa nie została wyjaśniona do stanowczego rozstrzygnięcia. Decyzję wydano z naruszeniem przepisów art. 7 , 77, 80 i 107 § 3 kpa. Przede wszystkim w sprawie zachodzą sprzeczności dotyczące przedmiotu postępowania, które to sprzeczności nie zostały w zaskarżonej decyzji wyjaśnione. Z treści pisma skarżących wszczynającego postępowanie w sprawie wynika, że żądali oni wszczęcia postępowania dotyczącego "starego, drewnianego obiektu" , stojącego w linii działki stanowiącej własność skarżących, przy którym trwały w dacie złożenia pisma do PINB oraz do Burmistrza Miasta i Gminy K. prace modernizacyjne "mające na celu nadanie mu charakteru trwałego". W zawiadomieniach o przeprowadzeniu oględzin z dnia [...]. 07. 1999 r. (k. 13 akt) , [...]. 07. 1999 r. (k. 22 akt), oraz z [...].02. 2000 r. (k.31 akt) organ informował o oględzinach "w sprawie drewnianego obiektu". Z kolei w postanowieniu z dnia [...].09.1999 r. (k. 27 akt) organ zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy dotyczącej "modernizacji drewnianego obiektu". Postanowieniami z dnia [...]. 03. 2000 r. i z dnia [...]. 07. 2000 r. organ zawiadamiał o wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy "dotyczącej budynku gospodarczego" (k. 48, k. 51 akt), natomiast Postanowieniem z dnia [...]. 11. 2000 r. organ wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy dotyczącej "drewnianego obiektu". W protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [...]. 03. 2000 r. jest mowa o drewniano-murowanym budynku gospodarczym, bez bliższego opisu, oraz bez podania jego wymiarów. Kolejno, w protokole z przeglądu stanu technicznego budynku znajdującym się na k. 84 i 85 akt, mowa jest o obiekcie o pow. ok. 50 m2 o ścianach zewnętrznych murowano-drewnianych, w dobrym stanie technicznym. W oświadczeniach poprzedniej właścicielki działki nr [...] A. Ł. oraz K. K. i E. L. jest mowa o murowanym budynku gospodarczym. Sprzeczności te nie zostały przez organ w żaden sposób wyjaśnione a uchybienie to miało wpływ na wynik postępowania. Z załączonych przez skarżących fotografii wynika, że sporny obiekt rzeczywiście składa się z dwóch części - murowanej, oraz drewnianej. Aktualny stan obiektu wynika także z twierdzeń obecnego właściciela S. Z., oraz skarżących. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było więc ustalenie czego dotyczy żądanie skarżących. Zaskarżona decyzja dotyczy budynku gospodarczego, przy czym w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ używa określenia "drewniana szopa-budynek gospodarczy". Powyższe okoliczności wskazują na całkowity brak ustaleń, czego dotyczy żądanie wszczynające postępowanie w sprawie i czego dotyczyło postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji. Kolejnym uchybieniem jest brak w zaskarżonej decyzji, oraz decyzji ją poprzedzającej - oprócz powołania się na treść planu realizacyjnego zagospodarowania działki nr [...], ustaleń, dotyczących daty budowy, a także rozbudowy, spornego obiektu. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się szereg całkowicie sprzecznych ze sobą dokumentów i oświadczeń dotyczących stanu zagospodarowania działki nr [...] stanowiącej własność M. i S. Z.. Zaskarżona decyzja jak i decyzja organu II instancji wydane zostały z całkowitym pominięciem przeprowadzonych dowodów, wbrew obowiązkom, które nakładają na organ przepisy art. 77 i 80 kpa. Ustosunkowania się organu wymagają oświadczenia stron postępowania złożone po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, a także oświadczenia pisemne osób obcych, złożone do akt postępowania przez M. i S. Z., oraz przez skarżących. Ustalenie daty powstania spornego obiektu, względnie poszczególnych jego części, na podstawie tylko jednego dokumentu- planu realizacyjnego dla budowy budynku na działce skarżących nie może być uznane za dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego , zgodnie z treścią art. 7 kpa, oraz za odpowiadające obowiązkom organu wynikającym z art. 107 § 3 kpa wyjaśnienie zapadłego rozstrzygnięcia. Na znajdujących się w aktach kserokopiach map na kartach 36, 77, 81, 82 brak spornego obiektu, L. i J. G. oświadczyli, że kiedy oni byli właścicielami działki skarżących - od 1975 r. była tylko drewniana szopa o ścianie dł. 5m. Inne z kolei dokumenty wskazują na istnienie obiektu, przy czym w różnych odległościach od granicy z działką skarżących, zaś plan realizacyjny, na który powołały się organy I i II instancji, zawierający naniesiony w granicy obiekt oznaczony nr 5 zawiera jednocześnie zapis, że jest on przeznaczony do przebudowy. Wszystkie te okoliczności wymagają przeprowadzenia dokładnej analizy, celem jednoznacznego stwierdzenia daty budowy obiektu, oraz ustalenia, czy miały miejsce prace budowlane polegające na rozbudowie obiektu - dobudowywaniu do niego jakichkolwiek części, pod rządami ustawy prawo budowlane z 1994 r. Stanowczego ustalenia wymaga także, czy sporny obiekt został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę, czy bez pozwolenia. Ustalenia te niezbędne są do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie bowiem do przepisu art. 103 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 106 z 2000 r. ze zm.) sytuacja prawna osób - sprawców tzw. samowoli budowlanej została zróżnicowana w zależności od daty zakończenia budowy obiektu lub jego części. W niniejszej sprawie nie wiadomo, czy mamy do czynienia z jednakowymi stanami faktycznymi i prawnymi dotyczącymi części spornego obiektu. W zależności od wyniku powyższych ustaleń, które nie mogą budzić wątpliwości, należy zastosować przepisy ustawy z 1994 r. ( z zastrzeżeniem ograniczenia wynikającego z art. 49 pr. bud.), bądź ustawy z 1974 r . Podstawą udowodnienia aktu zakończenia budowy obiektu (lub jego części) powinny być przede wszystkim wszelkiego rodzaju dokumenty potwierdzające wybudowanie, lub użytkowanie obiektu, które można uzyskać od właściwych organów, lub zeznania świadków. W przypadku gdy powyższe środki dowodowe nie doprowadzą do jednoznacznego ustalenia tej okoliczności, organ może zwrócić się do biegłego. Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czego w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzja zaniechał. Zaskarżona decyzja wydana została także z naruszeniem art. 37 pr. bud. z 1974 r. Przepis ten przewiduje obowiązek przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, w przypadku, gdy obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W aktach sprawy znajduje się co prawda kopia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krynica z 1989 r., stanowiącego integralną część MPO m. Krynica zatwierdzonego uchwałą RN z 19. 04. 1982 r. , oraz pismo UG z 21. 02. 1994 r. (k. 120 akt), na które powołał się organ II instancji, stwierdzając iż nie zachodzi sytuacja opisana w art. 37 ust. l pkt. l, natomiast całkowicie bezpodstawnie organ II instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. l pkt. 2 pr. bud. z 1974 r. Taka ocena organu nie została poparta żadnym ustaleniem, przede wszystkim z tej przyczyny, że zupełnie pominięto konieczność przeprowadzenia dowodów i poczynienia ustaleń pod kątem brzmienia pkt. 2 ust. l art. 37. Do uchybienia tego doszło pomimo, iż skarżący kilkakrotnie podnosił zły stan techniczny drewnianej części spornego budynku, oraz konstrukcję dachu, która powoduje zalewanie jego posesji deszczem i śniegiem. Ustaleń w tym przedmiocie nie poczynił ani organ I instancji ani organ odwoławczy. Dopiero wykluczenie istnienia zarówno sytuacji opisanej w art. 37 ust. l pkt l jak i opisanej w pkt 2 tego przepisu powoduje, że nie jest możliwe orzeczenie rozbiórki obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Skoro skarżący domagali się stanowczo orzeczenia nakazu rozbiórki spornego obiektu, postępowanie w sprawie winno być przeprowadzone pod kątem zastosowania przepisów art. 37 starej ustawy, oraz pod kątem zastosowania art. 48 pr. bud. z 1994 r., przy uwzględnieniu powyższych uwag, celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Wobec wskazanych uchybień, na podstawie przepisu art. 145 § l ust. l lit. a i lit. c ustawy ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ustawy .