II SA/Kr 321/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA : Joanna Tuszyńska Sędziowie AWSA Wojciech Jakimowicz WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2007 r. sprawy ze skargi P. G. i J. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2004 r. Nr: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. Zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P. G. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] 2003 r. znak: [...] na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.) oraz art. 104 kpa uchylił decyzję znak: [...] z dnia [...] 1998 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo – magazynowego na działce nr 653 w R. wydaną na rzecz inwestorów J. i P. G. Organ administracji podał, że decyzją znak: [...] z dnia [...] 1998 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku gospodarczo - magazynowego na działce nr 653 w R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: [...] z dnia [...] 2000 r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczo-magazynowego na podstawie art. 50 ust.1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane albowiem stwierdził prowadzenie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Następnie decyzją znak: [...] z dnia [...] 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom wykonanie w terminie do [...] 2000r. ekspertyzy technicznej budynku gospodarczo-magazynowego. Równocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wzywał pismami z dnia [...] 2000r., [...] 2000 r., [...] 2000 r. oraz [...] 2003 r. Wójta Gminy R. do podjęcia z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] 1998 r. o pozwoleniu na budowę. Zawiadomieniem z dnia [...] 2003r., znak: [...] Wójt Gminy R. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia w/w decyzji, wzywając strony do przedłożenia swoich stanowisk oraz "dokumentacji rozgraniczającej obydwie działki". Przed upływem terminu do przedłożenia w/w dokumentów H. N., L. i B. N. złożyli w Urzędzie Gminy pismo o przedłużeniu terminu do złożenia dokumentacji rozgraniczającej wyjaśniając, iż zlecili wykonanie rozgraniczenia uprawnionemu geodecie, który to wniosek został uwzględniony i postanowieniem z dnia [...] 2003 r. znak: [...] Wójt Gminy R. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 104 kpa zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia dokumentacji rozgraniczającej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] 2003r. wystąpił do Urzędu Wojewódzkiego w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2003 r. Urząd Wojewódzki pismem z dnia [...] 2003 r. stwierdził, że nie wydanie decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę, mimo stwierdzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego istotnych odstępstw od warunków pozwolenia, stanowi bezczynność organu, tym samym wezwał Wójta Gminy R. do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji z dnia [...] 1998 r. w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania pisma. Dlatego też Wójt Gminy R. orzekł jak w sentencji decyzji z dnia [...] 2003 r. W dniu [...] 2003 r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i P. G., którzy podali, że nie zgadzają się z decyzją Wójta Gminy R., nie przytaczając innych okoliczności. Wojewoda decyzją z dnia [...] 2004 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwym organem w sprawie ustalenia zgodności z prawem realizacji w/w budynku jest Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w M. W związku z powyższym po przeprowadzeniu kontroli na działce inwestorów oraz po stwierdzeniu istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczo-magazynowego oraz decyzją nakazał wykonanie określonych czynności. W istniejącej sytuacji organ pierwszej instancji winien był uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę. Zaskarżoną decyzją Wójt Gminy R. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36 a ustawy Prawo Budowlane, które to uchylenie nie opiera się na wadliwości samej decyzji na podstawie art.156 § 1 kpa, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wnieśli w dniu [...] 2004 r. J. i P. G. Skarżący podnieśli, że ich zdaniem w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności świadczące o istotnym odstąpieniu przez nich od warunków pozwolenia na budowę. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi bowiem na stanowisku, że na podstawie całokształtu przepisów Prawa budowlanego można sformułować jedynie ogólne pojęcie istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. W takim ujęciu istotne odstępstwo istnieje wówczas, gdy narusza uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, zmienia jakościowo obiekt budowlany lub może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, bądź zagrożenie dla środowiska. W przedmiotowej sprawie kluczowym jest czy stwierdzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w postanowieniu z dnia [...] 2000r., znak: [...] o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo magazynowego odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę są odstępstwami istotnymi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Zdaniem skarżących odstępstwa te nie wypełniają określonych w ustawie, a jako takie nie są istotne, i nie powinny być podstawą zarówno wydania wspomnianego postanowienia, jak i skarżonej decyzji. Podobne stanowisko prezentuje biegły w zakresie budownictwa mgr inż. R. F., który przygotował ekspertyzę techniczną, do sporządzenia której zobowiązano stronę decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] 2000 r., znak: [...]. Opisanych odstępstw nie określa on jako istotne, a wręcz przeciwnie wskazuje prawidłowość wykonanych prac. Skarżący podnieśli również, że jeden z zarzutów postawionych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w M. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] 2000 r. o wstrzymaniu, budowy budynku gospodarczego opiera się na braku pewności co do prawidłowego posadowienia budynków. Tymczasem, na wniosek właścicieli sąsiedniej do działki 653 posesji Państwa H. i L. N. wszczęto postępowanie rozgraniczające, które nie zostało nadal zakończone, a wyniki którego mogą mieć istotne znaczenia dla sprawy. Jednocześnie skarżący podali, że w dniu [...] 2000 r. wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na postanowienie z dnia [...] 2000 r. o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych z uwagi na fakt, że w tamtym okresie J. G. przebywała w szpitalu, a P. G. nie był traktowany jako strona postępowania. Wniosek ten nie został jednak rozpoznany do dnia wniesienia skargi. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2004 r. Odpowiadając na zarzuty skarżących organ administracji podniósł jedynie, że stwierdzenie popełnienia przez inwestora istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie – w myśl art.135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracyjnych w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wnikliwa analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej, prowadzi do wniosku, że kontrolowane postępowanie administracyjne jest dotknięte wadami na tyle istotnymi, że musiały one prowadzić do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art.7 k.p.a. zasada prawdy materialnej. Organy administracji publicznej są obowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach kodeksu, między innymi w art.77 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, art.80 k.p.a. – zgodnie którym udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a także art.107 § 3 k.p.a., który organom administracji nakazuje w uzasadnieniu decyzji wskazać fakty uznane za udowodnione, dowody będące podstawą ustaleń faktycznych oraz omówić, dlaczego innym dowodów odmówiono mocy dowodowej i wiarygodności. Należy jeszcze przypomnieć, iż art.80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Zdaniem Sądu ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji nie spełniają wymogów art.7, art.77 §1 i art.80 k.p.a. Zarówno Wójt Gminy R. jak i Wojewoda zaniechali dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wnikliwego zgromadzenia materiału dowodowego, a konsekwencją tych braków jest niczym nie skrępowana i dowolna, a nie swobodna ocena dowodów. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy R. wydając decyzję [...] 2003r. w ogóle jej merytorycznie nie uzasadnił, a Wojewoda taką decyzję utrzymał w mocy, nie dopatrując się w tym żadnych uchybień. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji jest art. 36 "a" ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. 2003r., Nr 80, poz.718), która to ustawa weszła w życie 11.07.2003r. Stosownie do art. 36 "a" ust.1 tej ustawy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ustęp 2 – w przypadku naruszenia przepisu ust.1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy P. i J. G. nie uzyskali decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, roboty budowlane nie zostały ukończone, a sprawa została wszczęta z wniosku sąsiadki inwestorów, H. N., która nie wyrażała zgody na usytuowanie tak dużej inwestycji w odległości 0,50 m od jej granicy i zawiadomiła o tym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w dniu [...] 1999r. dokonał kontroli przedmiotowego budynku, z udziałem stron J. G., H. N. oraz przedstawicieli organu, stwierdzając w protokole jaki jest stan robót budowlanych, że roboty te nie zostały zakończone, oraz sporządzając szkic do tegoż protokołu oględzin (k.12-17). W aktach sprawy znajduje się też postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2000r. znak: [...] wydane na podstawie art. 50 ust.1 pkt. 3 Prawo budowlane 1994r., w którym wstrzymał inwestorom roboty budowlane przedmiotowego budynku gospodarczo magazynowego, ponieważ prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1998r. znak: [...]. W uzasadnieniu tegoż postanowienia dokonano porównania stanu rzeczywistego z projektowanym, ustalając przy tym, że inwestor dokonał niedopuszczalnych odstępstw od warunków wydanego pozwolenia na budowę, określając te istotne odstępstwa (k.68 akt adm.). PINB postanowieniem z dnia [...] 2003r. znak: PINB-[...](k.74) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego budynku, ponieważ w obrocie prawnym pozostają postanowienia z dnia [...] 2000r. o wstrzymaniu robót budowlanych oraz decyzja z dnia [...] 2000r. nakazująca inwestorom wykonanie określonych czynności. W związku z tym uznano za konieczne wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji Wójta Gminy R. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1998r. znak: [...]. Sąd dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji uznał, że decyzje organu odwoławczego i organu I instancji są wadliwe, gdyż naruszają przepisy postępowania które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Organ I instancji nie poczynił żadnych własnych ustaleń dotyczących ustalenia rzeczywistego stanu przedmiotowego budynku z projektowanym, nie ustalił na czym odstąpienia konkretnie polegały i czy miały one charakter istotnych odstąpień. W decyzji tej jedynie przytoczono chronologię zdarzeń prowadzonego postępowania administracyjnego, z którego wynika, że skoro wezwano Wójta Gminy R. do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji z dnia [...] 1998r., to wydał zaskarżoną decyzję. Natomiast organ odwoławczy taką decyzję utrzymał w mocy. Tak więc organy obu instancji naruszyły treść przepisów art.7, art.77 kpa, art.80 i art.107 kpa, gdyż w sposób wyczerpujący nie zebrały i rozpatrzyły całego materiału dowodowego. W związku z tym, Sąd nie może na tym etapie postępowania odnieść się merytorycznie do zarzutów skargi. Stosownie do treści przepisu art.145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 pkt. 1 "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.