II SA/Kr 321/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi M.S. i J.S. na decyzję Wojewody z dnia 16 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M.S., i J.S. kwotę 474 zł (słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 5 lutego 2014 r. nr [...] Starosta orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0549 ha, nr [...] o pow. 0,0546 ha, nr [...] o pow. 0,0197 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz M. S. w 1/2 cz. oraz J. S. w 1/2 cz. oraz rozliczeniach związanych ze zwrotem tej nieruchomości, a także o odmowie zwrotu działek nr [...] i nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz w/w osób. Organ I instancji wskazał, iż wniosek o zwrot złożono pismem z 4 września 2007 r., co do działek nr [...] i nr [...], objętych księgą wieczystą nr [...], wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Dzielnicowego w K. z 11 lipca 1985 r. nr [...], w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), na cele budowy osiedla mieszkaniowego W., zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicowego K. z 6 maja 1983 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny dla tej inwestycji. Następnie Starosta wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu - na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1559/12, w celu nie budzącego wątpliwości ustalenia czy decyzja wywłaszczeniowa z dnia 11 lipca 1985 r. miała swoją podstawę prawną w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe poprzez szczegółowe zapoznanie się z aktami wywłaszczeniowymi dotyczącymi inwestycji pn. "budowa osiedla mieszkaniowego W.", znajdującymi się w zasobach archiwalnych Archiwum Urzędu Miasta. Jednak jak wskazał organ I instancji nie odnaleziono innych dokumentów od dotychczas zgromadzonych w aktach sprawy, które wskazywałyby na fakt, iż nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] b. gm. kat. W. zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 3 w/w ustawy. Organ I instancji zwrócił się ponadto do wnioskodawców, z prośbą o informację w zakresie ewentualnego posiadania przez nich dokumentów z treści których wynikałoby w oparciu o jaki przepis powołanej wyżej ustawy wywłaszczono zawnioskowane do zwrotu nieruchomości oraz co -do ewentualnego dysponowania przez nich pismem Dyrekcji Rozbudowy Miasta stanowiącym odpowiedź na pismo J. S. oraz M. S. z dnia 23 kwietnia 1985 r. dotyczące wykupu działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...]b. gm. kat. W.. Z uwagi na brak dowodów wskazujących, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zgodnie z pozyskaną przez organ I instancji informacją, wnioskodawcy nie posiadają dokumentów, które wskazywałyby na "dowłaszczeniowy" charakter przejęcia przez Skarb Państwa przedmiotowych nieruchomości, a według ich wiedzy Dyrekcja Rozbudowy Miasta nie udzieliła odpowiedzi na pismo dotyczące złożonej przez nich propozycji wykupu działek) w ocenie organu I instancji możliwym było dokonanie przez organ I instancji oceny zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek zbędności wyrażonych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle powyższego, w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy Starosta uznał, iż należy orzec o zwrocie działek nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...]. Natomiast w stosunku do działek nr [...] i nr [...], obr. [...], organ I instancji ustalił, iż działki te zostały objęte decyzją Prezydenta Miasta z 14 sierpnia 2008 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej "Budowa ul. P. w K., od południowego wjazdu na teren [...] do skrzyżowania z ul. W. wraz z przebudową skrzyżowania", utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z 14 listopada 2008 r. znak: [...]. Ustalony w oparciu o dokonane 24 sierpnia 2011 r. przez organ I instancji oględziny stan zagospodarowania działek potwierdził, iż stanowią one aktualnie pas drogowy drogi publicznej ul. P. w K. (fakt zajęcia działek pod pas drogowy drogi publicznej został potwierdzony również w piśmie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 4 października 2013 r. znak [...]), co wobec treści art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) powoduje, iż - pomimo stwierdzonej przez organ I instancji ich zbędności na cel wywłaszczenia, nie mogą być one przedmiotem obrotu i w związku z tym należało odmówić ich zwrotu. Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina, podnosząc, iż nie wykonano wskazań sądu z wyroku z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1559/12 odnośnie ustaleń wskazujących na wydanie decyzji w trybie dowłaszczenia, gdyż materiał dowodowy zebrany w sprawie nie wskazuje jednoznacznie, że decyzja ta była wydana na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12.03.1958 r. - decyzja ta była poprzedzona wnioskiem właścicieli z dnia 23.04.1985 r. skierowanym do Dyrekcji Inwestycji. Skoro w komparycji decyzji z dnia 11.07.1985 r. nie wskazano jako podstawy prawnej art. 5 ust. 3 omawianej ustawy, a wydana została po rozpatrzeniu wniosku wywłaszczeniowego Dyrekcji Inwestycji z dnia 18.06.1985 r. nie można wykluczyć, że nie była wydana w trybie art. 5 ust. 3 omawianej ustawy, ale w związku z nowo określonym celem wywłaszczenia. Dlatego też dla pełnego wyjaśnienia tej okoliczności koniecznym było przeprowadzenie dowodu również z tego wniosku. Organ winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe dla jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy decyzja wywłaszczeniowa z dnia 11.07.1985 r. miała swa podstawę w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12.03. 1958r. W ocenie odwołującego się, pomimo braku wskazania w/w przepisu w komparycji decyzji, o fakcie dowłaszczenia na wniosek przesądza treść uzasadnienia decyzji o wywłaszczeniu z dnia 11.07.1985 r. Wobec braku możliwości odszukania przez organ I instancji wniosku Dyrekcji Inwestycji z dnia 18.06.1985 r. lub dodatkowych (innych niż powołane w decyzji dokumentów wytworzonych w związku z postępowaniem wywłaszczeniowym, koniecznym wydaje się dodatkowe postępowanie prowadzące do ustalenia, czy wywłaszczone działki były planowane pod inwestycję pn: budowa osiedla mieszkaniowego W., czy też pozostawały od początku poza w/w zamierzeniem inwestycyjnym. Pozyskanie w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym jedynie oświadczenia pełnomocnika wnioskodawców o braku ich wiedzy dotyczącej trybu wywłaszczenia nieruchomości, należy uznać za niewystarczające. Ustalenie czy działki zostały wywłaszczone na wniosek poprzednich właścicieli ma znaczenie dla dalszej oceny prawnej odnośnie możliwości zwrotu, na co wskazał sąd administracyjny w wyroku z dnia 28 grudnia 2012 r. Wojewoda decyzją z dnia 16 stycznia 2015r. znak: [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, iż organ I instancji nie wywiązał się z wytycznych sądu zawartych w wyroku z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1559/12, co do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dla jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy decyzja wywłaszczeniowa z dnia 11.07.1985 r. miała swą podstawę w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12.03.1958 r. W tym też zakresie konieczne jest przeprowadzenie ponownej kwerendy akt archiwalnych celem odnalezienia wniosku wywłaszczeniowego Dyrekcji Inwestycji z dnia 18 czerwca 1985 r., o którym mowa w decyzji wywłaszczeniowej. Prawidłowa, wyczerpująca kwerenda akt powinna jednak obejmować, nie jak do tej pory tylko analizę akt wywłaszczeniowych inwestycji jaką była budowa osiedla mieszkaniowego W., ale także np. dokumentację wytworzoną przez zlikwidowaną już jednostkę jaką była Dyrekcja Inwestycji, której akta w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta zgromadzone są niezależnie od dokumentów wywłaszczeniowych związanych z inwestycjami prowadzonym z wniosków wywłaszczeniowych tej jednostki na terenie miasta. Przeprowadzenie, w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym dodatkowych czynności mających na celu ustalenie powyższej okoliczności istotne jest o tyle, iż na wzmiankowany powyżej fakt wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia 11 lipca 1985 r. w oparciu o powołany wyżej przepis art. 5 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy może wskazywać część dokumentów pozyskanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, w szczególności samo uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej, w treści której wskazano, iż: "Na skutek realizacji os. [...] zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny [...] powyższa działka nie nadaje się do racjonalnego rolniczego użytkowania z powodu wadliwej konfiguracji, braku dojazdu, zabudowy wokół obiektami komunalnymi i mieszkaniowymi", jak również treść operatu szacunkowego sporządzonego dla działek [...] i [...] dotyczącego "ustalenia wartości gruntu położonego na terenie m. [...] planowanego dodatkowo do wykupu w związku z budową osiedla mieszkaniowego [...]" z 10 czerwca 1985 r. w treści którego wskazano, iż: " Wykup gruntu następuje na żądanie właściciela gruntu /art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej/ gdyż w wyniku wykupu części nieruchomości pozostała dla właściciela część nie nadaje się do racjonalnego rolniczego użytkowania z powodu wadliwej konfiguracji, braku dojazdu, zabudowy wokół obiektami komunalnymi i mieszkaniowymi, ewentualne uprawy byłyby niszczone przez mieszkańców sąsiadujących bloków oraz spływem smarów z zajezdni MPK / grunt w najniższym punkcie/. Teren ten nadaje się na zieleń miejską wzgl. plac zabaw i rekreacji dla dzieci i młodzieży. Grunt bez upraw." (akta organu I instancji - karta akt 113). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji, powinien ponadto dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście możliwości przyjęcia wskazanego przez wnioskodawców w pismach z dnia 23 kwietnia 1985 r. oraz 28 sierpnia 2013 r. nowego celu wywłaszczenia jakim miały być tereny zielone pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], uwzględniającym przy tym wydany w dniu 13 marca 2014 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt P 38/11. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli M. S. i J. S. zarzucając naruszenie; - art. 138 § 2 w zw. z art. 12 kpa, polegające na bezzasadnym wydaniu decyzji o charakterze kasatoryjnym, w sytuacji gdy organ odwoławczy miał możliwość wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 kpa, - art. 136 kpa. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy organ miał obowiązek przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, - art. 139 kpa poprzez orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej, albowiem jak wynika z odwołania Gminy reprezentowanej przez Prezydenta Miasta od decyzji Starosty z dnia 5 lutego 2014 roku ([...]) dotyczyła ona jedynie części rozstrzygnięcia i nie obejmowała ona wszystkich nieruchomości. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutów podano, że jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy powinien skorzystać z uprawnienia z art. 136 kpa i bądź samemu uzupełnić materiał dowodowy bądź też zlecić jego uzupełnienie organowi pierwszej instancji. W niniejszej sprawie brak było podstawy do przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W świetle uzasadnienia skarżonej decyzji jedynym elementem wymagającym uzupełnienia jest dodatkowa kwerenda akt archiwalnych, która mogła być przeprowadzona z urzędu przez organ wyższego stopnia. Przeprowadzenie dodatkowej kwerendy nie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym stopniu, albowiem jest to w zasadzie jedna czynność. Nawet jeżeli pogląd organu odwoławczego, co do braku wyjaśnienia tej kwestii był uzasadniony to nie sposób uznać, iż zdobycie tej informacji będzie wymagało powtórzenia postępowania w całości lub znacznej części. Tymczasem organ wyższego stopnia prowadził postępowanie przez okres 10 miesięcy i w tym czasie nie przeprowadził jakichkolwiek czynności, mając ku temu wszelkie podstawy i środki. Organ I instancji pozyskał z Biura Planowania Przestrzennego fragment planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wywłaszczenia, który stanowi przy braku planu realizacyjnego inwestycji, główny dokument, na którym bazuje organ administracji przy ocenie celu wywłaszczenia. Zatem niezrozumiałe wydaje się być zalecenie organu II instancji oceny zgromadzonego materiału dowodnego w kontekście nowego celu wywłaszczenia, jakim zgodnie z ówczesną wiedzą wnioskodawców miały być tereny zielone dla osiedla [...]. Nadto jak wynika z treści odwołania złożonego przez Gminę, rzeczona decyzja nie została zaskarżona w całości lecz jedynie w odniesieniu do części nieruchomości. Jeśli organ wyższego stopnia miał jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu odwołania powinien je wyjaśnić w trakcie postępowania odwoławczego przez wezwanie odwołującego do sprecyzowania zakresu odwołania. Jest to o tyle istotne, iż w zakresie niezaskarżonym decyzja uzyskuje przymiot ostateczności. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga podlega uwzględnieniu co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. istotnego naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zwrócenie się o to do organu I instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżony organ nie uzasadnił w dostateczny i przekonywujący sposób, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 kpa, co do tego, że w oparciu o art. 136 kpa nie był w stanie ze względu na stwierdzone przez siebie braki w dokumentacji przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego oraz także w zakresie rzeczywistego wpływu stwierdzonych braków na treść decyzji. Uzasadnienie organu odwoławczego nie stwierdza wprost czego tj. jakich dokumentów rzeczywiście brakuje oraz czy dokumenty te są do uzyskania, biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg postępowania, w pozostałym zakresie ograniczając się do oceny prawnej i konieczności ewentualnego wzięcia pod uwagę przez organ I instancji, przy analizie tak niejasno sprecyzowanego do uzupełnienia materiału dowodowego, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Niedopuszczalnym było w okolicznościach niniejszej sprawy ciągłe wskazywanie na konieczność jednoznacznego rozstrzygnięcia czy decyzja wywłaszczeniowa z dnia 11.07.1985 r. miała swą podstawę w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, i pod tym pozorem bez podania konkretnych brakujących dokumentów oraz sposobu ich pozyskania, uchylanie się od wydania decyzji merytorycznej. Z akt kontrolowanej sprawy wynika tymczasem, iż przeprowadzona została dodatkowa kwerenda i sprawdzenie akt dotyczących spornego wywłaszczenia, w tym składanych wniosków i sposobów ich rozpatrzenia, stąd zaistniały podstawy do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o tak gruntownie zgromadzony materiał dowodowy. O ile zatem miałyby zaistnieć w ocenie organu II instancji jakieś wątpliwości w powyższym zakresie, także co do wypełnienia wskazań sądu administracyjnego, to sama ta okoliczność nie uprawnia organu odwoławczego od uchylenia się przez ten organ od merytorycznego zbadania sprawy, w tym oceny prawnej charakteru przejęcia czy zaistnienia przesłanek ewentualnego "dowłaszczenia". Organ odwoławczy również w tej kwestii w sposób naruszający art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 ograniczył się jedynie do wytknięcia organowi I instancji uchybień w ustaleniu tychże kwestii, bez właściwego wykazania i uzasadnienia przesłanek braku możliwości przeprowadzenia własnego dodatkowego postępowania dowodowego czy nawet próby samodzielnego zbadania tej kwestii. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy winien orzec merytorycznie w zakresie zwrotu nieruchomości dokonując własnych ustaleń okoliczności decydujących o treści decyzji, tj. rozstrzygnąć stosownie do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z wyroku z dnia 28 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1559/12, czy decyzja wywłaszczeniowa z dnia 11 lipca 1985r. miała swoją podstawę prawną w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ewentualnie na zasadzie art. 136 kpa zlecić w tym względzie konkretne czynności organowi I instancji. W przypadku braku dowodów i podstaw wskazujących, iż wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło w trybie art. 5 ust. 3 w/w ustawy ("dowłaszczeniowy" charakter przejęcia przez Skarb Państwa przedmiotowych nieruchomości) konieczne jest dokonanie przez organ II instancji oceny zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek zbędności wyrażonych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak jak uczynił to organ I instancji. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.