II SA/Kr 322/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi A.L.-P. i B.P na postanowienie Wojewody z dnia 30 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia odpisów z akt postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia 24 lipca 2009r. znak: [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 73 § 1 w zw. z art. 126 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, póz. 1071 ze zm.) odmówił sporządzania odpisów z akt postępowania w postaci fotografii akt sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 21 maja 2009 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o., zamierzenia budowlanego pn. "budowa budynku usługowo-mieszkalnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami wew.: wod.-kan., gaz, energią elektryczna, teletechniczną (przyłącz gazu) oraz budową zjazdu i infrastrukturą techniczną" przy ul. [...] , zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] , oraz zjazdu na działkach nr: [...] . W dniu [...] czerwca 2009. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek skarżących o umożliwienie im sporządzenia odpisów z akt postępowania. Opierając się na aktach postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę organ stwierdził, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Powołując regulację art. 73 § 2 k.p.a. organ stwierdził, że tylko strona postępowania, w trakcie jego trwania uprawniona jest do wglądu do akt sprawy i sporządzenia z nich notatek i odpisów oraz do żądania uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy takich odpisów, po wykazaniu swojego interesu prawnego w ich uzyskaniu. Z uwagi na to, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 21 maja 2009 r., a postępowanie to zostało zakończone, nie jest możliwe udostępnienie akt tego postępowania w celu sporządzenia z nich odpisów. Zażalenie na to postanowienie złożyli A.P. i B.P. , zarzucając naruszenia art. 8, 9, 10 § 1 oraz 28 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez odmowę przyznania im przymiotu strony oraz l naruszenie art. 73 ust. 1 k.p.a. poprzez odmowę umożliwienia sporządzenia odpisów z akt postępowania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący podnieśli, że są właścicielami działki sąsiadującej z działką, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Wskazując na regulację art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane podnieśli, że szczegółowe określenie, który z podmiotów poza inwestorem posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i urządzeń budowlanych, w tym m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie szczególnych warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę przysługuje każdemu podmiotowi, którego interes prawny może zostać naruszony na skutek oddziaływania planowej inwestycji na nieruchomość będącą własnością tego podmiotu. W przedmiotowym postępowaniu decyzja organu wadliwie określiła obszar oddziaływania obiektu, nie uwzględniając w nim nieruchomości skarżących, co stanowi naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane. Tymczasem nie ulega wątpliwość, że nieruchomość skarżących jako sąsiadująca z nieruchomością, na której ma powstać planowana inwestycja znajduje się bezpośrednio w obszarze jej oddziaływania, a zatem skarżący mają przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Rozpatrując zażalenie Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. postanowieniem z dnia 30 listopada 2009r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżący nie byli uznani za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Uczestniczyli wszakże w początkowej fazie tego postępowania, jednak wskutek weryfikacji obszaru oddziaływania obiektu inwestycji organ l instancji uznał, że skarżącym nie przysługuje legitymacja stron tego postępowania. W tym miejscu Wojewoda [...] wskazał na swoją decyzję z dnia 23 listopada 2009 r., znak: [...] , którą umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania A.P. i B.P. od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 21 maja 2009 r. Organ wskazał, że w tej decyzji znajduje się szczegółowe potwierdzenie prezentowanego przez organ stanowiska, zgodnie z którym skarżącym nie przysługuje statusu stron postępowania. Z uwagi więc na to, że wniosek o umożliwienie sporządzenia odpisów z akt postępowania złożyły osoby nie będące stronami postępowania w sprawie, organ l instancji prawidłowo odmówił udostępnienia akt w tym zakresie. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli A.P. i B.P. zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz oparcie postanowienia o błędne ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia 23 listopada 2009 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zarzucono także naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. poprzez odmowę umożliwienia skarżącym przeglądania akt postępowania i sporządzenia z nich odpisów oraz naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 poprzez odmowę przyznania skarżącym przymiotu strony. Skarżący wnieśli o uchylenie w całość zaskarżonego postanowienia. Zarzucili, że w toku postępowania zażaleniowego Wojewoda [...] nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, dotyczącego kwestii przysługiwania im przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Organ powołał się jedynie na rozważania zawarte w decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie dokonał natomiast żadnych ustaleń faktycznych, dotyczących przysługiwania skarżącym przymiotu strony. W szczególności organ nie odniósł się do podnoszonych przez skarżących argumentów, że realizacja inwestycji może mieć wpływ na wykonywanie przez nich prawa własności, czy też kwestii naruszenia stosunków wodnych. Powołując liczne orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podnieśli, że ustalenie kręgu stron postępowania powinno nastąpić łącznie z ustaleniem obszaru oddziaływania obiektu, co powinno mieć miejsce na początku postępowania, przed przystąpieniem do badania zgodności objętego wnioskiem projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami Rozporządzenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiednich nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi oraz warunkami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, czy z naruszeniem tych przepisów lub ustalonych warunków. Skarżący wskazali, że szczegółowe odniesienie się przez nich do treści projektu budowlanego nie jest możliwe bez zapoznania się z aktami postępowania, którego to dostępu organy administracji uporczywie im odmawiają. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. Zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest przy tym w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji między innymi - z obowiązującymi przepisami prawa materialnego o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 151 p.p.s.a. przesądza, bowiem, iż sąd w razie nieuwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie oddala skargę. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, póz. 107 ze zm.). w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Przepis art. 73 § 2 przesądza natomiast, iż strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z przepisu tego wynika, iż prawo do przeglądania akt sprawy administracyjnej i sporządzania odpisów dokumentów które się w tych aktach znajdują, przysługuje wyłącznie podmiotom które są stronami tego konkretnego postępowania administracyjnego. Zwrócić też należy uwagę, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają uregulowań, które by w sposób sformalizowany podmiotowi, który chce w danym postępowaniu na prawach strony uczestniczyć, pozwalały zgłosić swój udział a organom administracji merytorycznie zweryfikować takie zgłoszenie w stosownym trybie (odpowiednik art 33 § 2 p.p.s.a.). Weryfikacja przymiotu strony w stosunku do podmiotu który przez organ administracji jako strona przy wszczęciu postępowania nie jest traktowany, dokonuje się każdorazowo przy konkretnej czynności jaką w sprawie podmiot ten dokonuje. Czynnością taką może być złożenie środka zaskarżenia czy wniosku o wznowienie postępowania ale także, zdaniem sądu, żądanie udostępnienia akt sprawy, czy też sporządzenia odpisów z tych akt. Każdorazowo w takiej sytuacji organ ma obowiązek przeprowadzić rzetelną analizę wpływu rozstrzygnięcia danej sprawy na interes prawny podmiotu dokonującego takiej czynności, bądź domagającej się od organu konkretnego zachowania jak np. udostępnienia akt sprawy czy też sporządzenia jej odpisów, a w sprawach o pozwolenie na budowę badać czy nieruchomość której właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą jest podmiot dokonujący czynności znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zgodzić należy się w pełni z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r. IV SA 1374/98 (LEX nr 47904) który orzekł, iż treści art. 73 § 1 kpa wyraźnie wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 kpa przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Stąd organ rozpatrujący wniosek, mający oparcie w powołanym przepisie, musi w pierwszej kolejności dokonać ustalenia, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony. W niniejszej sprawie skarżący domagali się przyznania im statusu strony (poprzez żądanie odpisów z akt postępowania) w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, stojąc na stanowisku, iż nieruchomość której są właścicielami, znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. Generalnie obowiązek rzetelnego zbadania tej kwestii był obowiązkiem organów administracji, także w tej sytuacji. Zwrócić jednakże należy uwagę , iż sprawa przymiotu strony skarżących była już przez organ (szczególnie II instancji) badana przy okazji odwołania jakie skarżący złożyli od decyzji Prezydenta Miasta K. dnia 21 maja 2009r. znak: [...] o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Organ II instancji umarzając postępowanie odwoławcze kwestię przymiotu strony przez skarżących poddał badaniu i merytorycznej ocenie. Wprawdzie, co wiadomo sądowi z urzędu, postępowanie to było niewystarczające, gdyż nie przeprowadzono rzetelnej analizy obszaru oddziaływania planowanej inwestycji z uwzględnieniem wszystkich przepisów które mogą ograniczać zagospodarowanie terenu, tym niemniej pogląd prawny na kwestię posiadania (a w zasadzie braku posiadania) przez skarżących przymiotu strony został przez organ wyrażony we wcześniejszym postępowaniu zakończonym decyzją a ustalenia dokonane w tym postępowaniu są w zaskarżonym postanowieniu przywoływane. Trudno zatem przyjąć, iż w postępowaniu dotyczącym tej samej kwestii (przymiotu strony przez skarżących) organ mógłby wyrazić inny pogląd. Postępowanie organu II instancji było zatem racjonalne. Zwrócić jednakże uwagę, iż tutejszy sąd w sprawie II SA/Kr 237/10 uchylił decyzję Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na istotne braki w tym postępowaniu. Stwarza to nowy stan prawny, i obowiązek organu ponownego, zgodnego z zaleceniami sądu zbadania kwestii czy skarżącym w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia injwestycyjnego przysługuje przymiot strony. Tym niemniej, zaskarżone postanowienie na etapie na którym było wydane obowiązujących przepisów nie naruszało. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.