II SA/Kr 322/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; Postanowieniem z dnia 7 września 2015 r. (znak: [...] ), na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f oraz art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej: u.p.b.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowalnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. nałożył na inwestora J.W. obowiązek wpłacenia tytułem opłaty legalizacyjnej kwoty w wysokości 50000 zł, za wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego budynku mieszkalno-gospodarczego w konstrukcji drewnianej z podpiwniczeniem w konstrukcji żelbetowej, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K , bez decyzji o pozwoleniu na budowę organu administracji architektoniczno-budowlanej. W uzasadnieniu organ I instancji podał: J.W. zamiast wolnostojącego budynku garażowego, parterowego, murowanego, z dachem wielospadowym, którego projekt budowlany został zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta K. z dnia 31 lipca 2009 r. nr [...] dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, gaz, energia elektryczna oraz budynku garażowego wolnostojącego, położonych na działce nr [...] obr. [...] w K. przy ul. [...] ", zrealizował inny obiekt, tj. wolnostojący budynek, w parterze w konstrukcji drewnianej z podcieniem z bali drewnianych, z poddaszem, przekryty dachem dwuspadowym krytym gontem, z garażem zlokalizowanym w podpiwniczeniu żelbetowym. Dlatego też postanowieniem z dnia 21 marca 2014 r. (znak: [...] ), na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., wstrzymano w tym zakresie prowadzone roboty budowlane oraz nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Złożony przez J.W. w dniu 16 czerwca 2014 r. projekt budowlany zawierał nieprawidłowości, w związku z tym postanowieniem z dnia 4 września 2014 r. zobowiązano inwestora do ich usunięcia w terminie do dnia 10 października 2014 r. Poprawiony projekt budowalny został złożony w dniu 3 kwietnia 2015 r., a następnie ostatecznie uzupełniony w dniu 14 lipca 2015 r. Tym samym w możliwe stało się zastosowanie procedury legalizacyjnej określonej w art. 49 ust. 1 i 2 u.p.b., w następstwie której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. nałożył na J.W. ww. obowiązek wpłacenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50000 zł. Zażalenie na ww. postanowienie w przedmiocie określenia wysokości opłaty legalizacyjnej złożył inwestor J.W. zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez uznanie, że inwestor w trakcie prowadzenia budowy nie posiadał decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestor posiadał decyzję nr [...] z dnia 31 lipca 2009 r. (znak: [...] ) dla ww. zamierzenia budowlanego. W następstwie wadlwiie ustalonego stanu faktycznego organ dokonał błędnej subsumpcji przepisów u.p.b., poprzez zastosowanie sankcji przewidzianych w art. 48 i nast. u.p.b., zamiast prawidłowo sankcji przewidzianych w art. 50 i nast. u.p.b.,. Niezależnie od tego organ błędnie zakwalifikował budynek do I kategorii obiektów budowlanych (budynków mieszkalnych jednorodzinnych), zamiast prawidłowo do III kategorii obiektów budowlanych (inne niewielkie budynki, jak domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie). Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2015 r. nr [...] (znak [...] ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podzielił ustalenia i oceny organu I instancji. Podkreślił, że inwestor wzniósł obiekt nieobjęty pozwoleniem na, w zasadniczy sposób różniący się powierzchnią zabudowy, powierzchnią użytkową oraz kubaturą. Dlatego też nie było możliwe zastosowanie procedury uregulowanej w art. 50-51 u.p.b. odnoszącej się do odmiennego stanu faktycznego, tj. zrealizowania obiektu z istotnymi odstępstwami od uzyskanej przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podał również, że złożone przez skarżącego na skutek wezwania organu I instancji dokumenty spełniały warunki określone w art. 49 ust. 1 u.p.b., co umożliwiło zastosowanie art. 49 ust. 2 u.p.b. poprzez ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej w wysokości 50000 zł. Sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej został właściwie określony przez organ I instancji przy założeniu, że wzniesiony obiekt jest budynkiem mieszkalnym I kategorii. Budynek ten wyposażony jest w instalację wodociągową, kanalizację sanitarną, instalację elektryczną i teletechniczną, będzie ogrzewany za pomocą kominka opalanego drewnem. Zrealizowany obiekt budowlany nadaje się do użytkowania przez cały rok. Wielkość obiektu budowlanego, jego kubatura i powierzchnia zabudowy nie wpływają na zakwalifikowanie obiektu budowlanego do określonej kategorii, na podstawie której ustalana jest opłata legalizacyjna, bowiem w tym względzie kluczową rolę pełni funkcja danego obiektu, która w tym przypadku – z uwagi na ww. uwarunkowania techniczne (w tym m.in. instalację wodociągową, kanalizacyjną oraz elektryczną) – jest funkcją mieszkalną. J.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 grudnia 2015 r. nr [...] (znak: [...] ), zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez dowolne uznanie, że inwestor wybudował budynek mieszkalny, podczas gdy faktycznym zamierzeniem inwestora było wybudowanie budynku gospodarczego z częścią garażową – funkcjonalnie i technicznie powiązanego z inwestycją główną – budynkiem mieszkalnym posadowionym na froncie działki, co było zgodne z pierwotnie przedłożoną dokumentacją projektową budynku, jak również zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy Z. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że realizowany w drugiej linii zabudowy obiekt budowlany, uznany przez organy nadzoru budowlanego za samowolę budowlaną, został zaprojektowany oraz budowany z funkcją podstawową jako budynek gospodarczy ("domek myśliwski") wraz z częścią garażową o powierzchni ok. 120 m2, która to powierzchnia stanowi jedynie zaplecze dla powierzchni budynku głównego (ponad 300 m2) posadowionego na froncie działki, powiązanych ze sobą w sposób funkcjonalny i techniczny. W ocenie skarżącego samo doprowadzenie mediów oraz ogrzewania kominkowego nie przesądza o tym, że dany budynek jest na pewno budynkiem mieszkalnym, bo prowadziłoby to do nieuprawnionego wniosku, że budynek gospodarczy nie może posiadać mediów, jak też nie powinien być ogrzewany. Skarżący wskazał jednocześnie, że w planie zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy Z. istniała dopuszczalność innego sposobu zabudowy, np. budynku gospodarczego czy budynku typu domek letniskowy z garażami. Skarżący podniósł również, że w jego ocenie został on niezasadnie wezwany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. do poprawienia nazwy projektu budowlanego, o której to nazwie powinien on decydować samodzielnie jako inwestor. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W skardze nie został wyeksponowany, podnoszony wcześniej zarzut dotyczący zastosowanego przez organy trybu legalizacyjnego. Działając jednak w ramach opisanych wyżej uprawnień, Sąd kwestię tę zbadał i uznał działanie organów za prawidłowe. Porównanie obiektu przedstawionego jako garaż w zatwierdzonym projekcie budowalnym z obiektem rzeczywiście realizowanym pozwalało organom na jednoznaczne i niebudzące żadnych wątpliwości ustalenie, że inwestor nie dokonał odstępstwa od projektu, lecz wybudował obiekt w ogóle tym projektem nieobjęty. W zasadzie jedynym wspólnym elementem obiektu projektowanego i zrealizowanego jest miejsce położenia na działce. Poza tym budynki różnią się funkcją, powierzchnią, konstrukcją, technologią wykonania, wyposażeniem. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo wszczął i kontynuował postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Etapem tego postępowania jest ustalenie opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 Pb. Zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei zgodnie z art. 59f ust. 2 i ust. 3 stawka opłaty (s) wynosi 500 zł., a kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. W tabeli stanowiącej załącznik do ustawy do kategorii I, do której ma zastosowanie "współczynnik kategorii obiektu" 2,0 zaliczono budynki mieszkalne jednorodzinne, do kategorii III ze współczynnikiem 1,0 zaliczono zaś inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Organy realizowany obiekt zaliczyły do kategorii I uznając, że wszystkie jego cechy odpowiadają cechom domu jednorodzinnego i jednoznacznie wskazują na funkcję mieszkalną. Nie poddały jednak organy należytej analizie zapisów ustawy dotyczących obiektów z kategorii III. Zabieg taki zaś był w sprawie konieczny, zważywszy zwłaszcza okoliczności, w których doszło do realizacji przedmiotowego budynku. Budowa tego budynku nie została jeszcze ukończona i nie jest on użytkowany, choć jest oczywiste, że po ukończeniu budynek ten będzie nadawał się do stałego zamieszkania. To jednak, że budynek będzie mógł być wykorzystany do stałego zamieszkania, nie przesądza jeszcze o prawidłowości dokonanej przez organy kwalifikacji. Opłata legalizacyjna jest, zbliżoną do kary, finansową dolegliwością dla inwestora i ta okoliczność winna mieć zasadnicze znaczenie w tłumaczeniu jakichkolwiek wątpliwości, w tym dotyczących kategorii obiektu. W kontekście podnoszonych przez skarżącego już w toku postępowania administracyjnego zarzutów i w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zadaniem organów winno być przede wszystkim wykluczenie możliwości zakwalifikowania obiektu do kategorii III. Katalog zaliczanych do tej kategorii obiektów jest katalogiem otwartym. Ustawodawca w odpowiedniej rubryce tabeli jedynie przykładowo wymienił "inne niewielkie budynki" i nie wskazał żadnych innych kryteriów. W szczególności nie podał żadnych parametrów, które decydowałyby o zaliczeniu budynki do "niewielkich". W wyliczeniu, o którym mowa, wymienił jednak np. domy letniskowe. Przy braku legalnej definicji tego pojęcia nie można a priori założyć, że domem takim (lub podobnym) nie może być dom wyposażony w instalacje pozwalające na całoroczne w nim przebywanie. O "letniskowej" funkcji domu nie przesądza to, w jakie instalacje został wyposażony, lecz to, w jaki sposób jest wykorzystywany. Tak więc do kategorii III należałoby zaliczyć "niewielki" dom (letniskowy), który jest domem czasowo (w okresach letnich) wykorzystywanym do zamieszkania. Do czasowego też zamieszkania, wedle twierdzeń skarżącego, ma służyć przedmiotowy budynek. Nadto budynek ten ma stanowić zaplecze gospodarcze dla już wybudowanego na tej samej działce (na podstawie pozwolenia na budowę), znacznie większego, budynku jednorodzinnego. Jak wynika z przedłożonego projektu budowlanego, powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi 48,05 m2, a maksymalna wysokość kalenicy 7,73 m. Nie są to wymiary typowe dla domu jednorodzinnego. Także zatem i wielkość realizowanego budynku nie stanowi uzasadnienia dla zaliczenia go do kategorii I. Ostatecznie stwierdzić należy, że – wobec braku dostatecznych argumentów uzasadniających wykluczenie przedmiotowego budynku z kategorii III – zaliczenie go do kategorii I nie było uzasadnione i nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U.2013/1409). W ponownym postępowaniu organ ustali opłatę legalizacyjną stosownie do wyrażonego wyżej poglądu. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ppsa.