II SA/Kr 322/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. M. i R. M. na czynność Burmistrza Gminy i Miasta Miechów z kwietnia 2013 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności włączenia do gminnej ewidencji zabytku nieruchomego położonego na działce ewidencyjnej [...] – budynku zlokalizowanego przy ul. P. w M., II. zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta Miechów solidarnie na rzecz A. M. i R. M. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga A. M. i R. M. na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta Miechów nr 310/2018 z dnia 5 października 2018 r. w pkt 40 załącznika nr 1 – wykaz obiektów włączonych do Gminnej Ewidencji Zabytków obejmującego nieruchomość zabudowaną budynkiem przy ul. P. w M.. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżący - A. i R. M.- są właścicielami nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej o nr [...], zlokalizowanej pod adresem ul. P. w M., dla której Sąd Rejonowy w M., IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...] Przedmiotowa nieruchomość od strony ulicy P. jest zabudowana parterowym budynkiem zbudowanym w latach 20. XX wieku, tworzącym wraz z zabudowaniami sąsiednich działek niekompletną pierzeję. Realizując zadania określone w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292), Burmistrz Gminy i Miasta Miechów, zarządzeniem nr 310/2018 z dnia 5 października 2018 roku dokonał ujęcia przedmiotowej nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków. Dokonanie wpisu budynku do ewidencji nastąpiło bez wiedzy Skarżących, którzy uzyskali informację o tym fakcie dopiero na początku 2023 roku, gdy podjęli decyzję o realizacji inwestycji, mającej na celu zwiększenie komfortu użytkowania tego budynku. Do tęgo czasu Skarżący nieświadomi statusu budynku przeprowadzili już jednak znaczące prace remontowe, planowali dalsze działania, w tym ocieplenie budynku. W związku z uzyskanymi informacjami, Skarżący zwrócili się do Starostwa Powiatowego w Miechowie z wnioskiem o uzgodnienie dla projektowanego zakresu robót przy budynku objętym ochroną konserwatorską na postawie art. 39 ust. 3 prawo budowlane. W odpowiedzi na wniosek. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowił z dniem 21 kwietnia 2023 roku odmówić uzgodnienia projektowanego zamierzenia inwestycyjnego argumentując, że planowane prace stanowiłyby zbyt dużą ingerencję w substancję zabytkową obiektu. W obliczu negatywnej opinii, Skarżący wycofali swój wniosek, a Starosta umorzył postępowanie. Wobec napotkanych trudności, Skarżący podjęli próbę wyłączenia budynku z ewidencji zabytków. W tym celu 7 września 2023 roku zwrócili się wnioskiem o wyłączenie budynku z Gminnej Ewidencji Zabytków. W odpowiedzi na ten wniosek, Burmistrz Gminy i Miasta Miechów zwrócił się o wyrażenie kolejnej opinii przez Konserwatora. W treści swojej opinii Konserwator nie wyraził zgody na realizację wniosku, w konsekwencji, czego Burmistrz rozstrzygnął o odmowie wyłączenia budynku z ewidencji. Niezależnie od podejmowanych dotychczas przez Skarżących starań, należy jednak stwierdzić, iż zarządzenie nr 310/2018 Burmistrza Gminy i Miasta Miechów z dnia 5 października 2018 roku, którym posiadany przez nich budynek został wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków, zostało wydane w sposób naruszający przepisy prawa. Uchwalenie ewidencji odbyło się bowiem w sposób, który uniemożliwił Skarżącym udział w postępowaniu, a tym samym naruszył zasadę audytorii i jawności administracji, w sytuacji gdy zarządzenie stanowi naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa do własności prywatnej. Wydanie zarządzenia z naruszeniem przepisów prawa nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną Skarżących. Wadliwość aktu administracyjnego rodzi bowiem konieczność jego zakwestionowania w odpowiednim trybie, co w niniejszej sprawie znalazło wyraz w złożonej skardze. Zdaniem Skarżących podstawową okolicznością świadczącą o zasadności przedmiotowej skargi jest fakt, że działania Organu spowodowały powstanie okoliczności, w której Skarżącym ograniczono prawo własności bez zapewnienia podstawowych gwarancji proceduralnych. Spowodowane jest to przede wszystkim tym, że pozbawiono ich możliwości udziału w postępowaniu poprzedzającym wpis ich nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków. Opisany fakt stanowi o całkowitej wadliwości trybu, w którym został wydany zaskarżony akt i wymaga podjęcia działań zmierzających do jego eliminacji z obrotu prawnego, co stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Zaskarżone zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta Miechów nr 310/2018 z dnia 5 października 2018 roku zostało wydane na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Zgodnie z przywołanymi przepisami Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Realizacja tejże normy przebiega w ten sposób, że Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku. Co istotne, opisana procedura nie przewiduje przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego, które zapewniałoby stronom możliwość czynnego udziału w procesie decyzyjnym. W szczególności, brak jest obowiązku zawiadomienia właściciela nieruchomości o zamiarze wpisania budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków, co uniemożliwia stronie przedstawienie swojego stanowiska, zgromadzenie dowodów czy wniesienie uwag i zastrzeżeń. Ponadto, opisana procedura nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, która podlegałaby kontroli instancyjnej bądź sądowej. Wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków dokonywany jest w formie czynności materialno-technicznej, która nie spełnia wymogów formalnych aktu administracyjnego. Tym samym właściciel nieruchomości zostaje pozbawiony możliwości wniesienia odwołania czy skargi na taką czynność. Brak zapewnienia stronie prawa do obrony swoich interesów oraz brak możliwości skutecznego zaskarżenia wpisu prowadzi do sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia prawa własności bez zachowania konstytucyjnych standardów ochrony tego prawa. Warto podkreślić, że zgodnie z art. 64 Konstytucji RP prawo własności podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Ograniczenie tego prawa może bowiem nastąpić jedynie w sposób zgodny z przepisami prawa i przy poszanowaniu zasad proporcjonalności oraz sprawiedliwości proceduralnej. Dodatkowo należy zauważyć również, że wpisanie nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków wiąże się z istotnymi konsekwencjami dla właściciela, w tym ograniczeniami dotyczącymi możliwości korzystania z nieruchomości czy prowadzenia prac budowlanych. Tym bardziej konieczne jest zapewnienie właścicielowi odpowiednich gwarancji proceduralnych, które umożliwiłyby mu skuteczną obronę jego interesów i praw. W istocie należy stwierdzić, że skutek prawny wpisu do ewidencji gminnej jest zbliżony do skutków prawnych związanych z wpisem do rejestru zabytków i jako taki podlega również kognicji sądów administracyjnych, co zostało wielokrotnie potwierdzone w orzecznictwie Sądowym, m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 2652/12). Skarżący wskazują ponadto, że wpis nieruchomości Skarżących do Gminnej Ewidencji Zabytków został dokonany z naruszeniem prawa, co wynika przede wszystkim z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18). Trybunał orzekł, że przepisy umożliwiające taki wpis bez zapewnienia właścicielom odpowiednich gwarancji prawnych są niezgodne z Konstytucją RP. W szczególności wskazano na naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, które chronią prawo własności i wymagają proporcjonalności w ograniczaniu tego prawa. Skarżący zostali pozbawieni możliwości udziału w procedurze poprzedzającej wpis ich nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków. Nie mieli oni szansy na przedstawienie swojego stanowiska ani przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki brak proceduralnych gwarancji narusza fundamentalne zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym prawo do ochrony własności oraz prawo do obrony swoich interesów. Konstytucyjną zasadą jest bowiem, że właściciele nieruchomości powinni mieć możliwość uczestniczenia w procesie decyzyjnym, który ingeruje w ich prawa majątkowe. Obecne przepisy nie określają szczegółowych zasad i trybu wpisywania nieruchomości do ewidencji zabytków, co prowadzi do braku transparentności i stwarza ryzyko arbitralnych decyzji organów samorządowych. Jedynym wymogiem formalnym jest porozumienie organu jednostki samorządu terytorialnego z wojewódzkim konserwatorem zabytków, co nie zapewnia wystarczającej ochrony praw właścicieli nieruchomości. Taka sytuacja może prowadzić do nadużyć i naruszeń konstytucyjnie chronionych praw. Wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków wiąże się z istotnymi ograniczeniami w korzystaniu z prawa własności, w tym obowiązkiem uzgadniania decyzji dotyczących inwestycji budowlanych czy rozbiórkowych z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ograniczenia te mają realny wpływ na możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością i mogą znacząco obniżać jej wartość użytkową oraz rynkową. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że takie regulacje nie są konieczne dla ochrony interesu publicznego i nie spełniają wymogu proporcjonalności w stosunku do ciężarów nakładanych na właścicieli. Brak szczegółowych zasad proceduralnych dotyczących wpisu nieruchomości do ewidencji zabytków uniemożliwia właścicielom skuteczną obronę swoich praw. Dowiadują się oni o wpisie dopiero po jego dokonaniu, co pozbawia ich możliwości wcześniejszego zakwestionowania działań organów administracji publicznej. Takie rozwiązanie stoi w sprzeczności z zasadami rzetelnego procesu administracyjnego oraz konstytucyjną ochroną prawa własności. Biorąc pod uwagę opisane okoliczności, zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta Miechów dotyczące wpisu nieruchomości Skarżących do Gminnej Ewidencji Zabytków powinno zostać uznane za sprzeczne z prawem i uchylone. Procedura wpisu powinna być przeprowadzona w sposób zgodny z zasadami proporcjonalności oraz poszanowaniem praw właścicieli nieruchomości, zapewniając im możliwość aktywnego udziału w postępowaniu oraz skutecznej obrony swoich interesów przed organami administracyjnymi i sądami. W świetle powyższego, zarządzenie o uchwaleniu ewidencji zabytków, które opiera się na niekonstytucyjnym przepisie, powinno zostać uchylone, a procedura wpisu do ewidencji zabytków powinna zostać przeprowadzona z poszanowaniem praw właścicieli nieruchomości oraz zgodnie z zasadami proporcjonalności i niezbędności ograniczeń prawa własności. Skarżący podkreślają także, iż przedmiotowy budynek nie przedstawia walorów zabytkowych, tym samym ochrona w postaci objęcia Gminną Ewidencją zabytków nie jest zasadna. Jak wskazuje Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków, głównym aspektem przemawiającym za wpisaniem tego budynku do rejestru jest przestrzenna forma, wpisująca się na zachowanie historycznego charakteru pierzei wzdłuż ulicy P. . Konserwator nie wykazuje natomiast, jakie walory architektoniczne przemawiają za ochroną tego budynku w przyjętej formie. Co więcej, brak szczegółowego uzasadnienia ze strony Konserwatora powoduje, że decyzja o wpisaniu budynku do ewidencji wydaje się być pozbawiona merytorycznych podstaw. Sama przestrzenna forma budynku, choć może mieć pewne znaczenie dla układu urbanistycznego, nie spełnia kryteriów ochrony zabytkowej, które wymagają wykazania konkretnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, za zabytek uznaje się nieruchomość stanowiącą świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jak podkreśla się w doktrynie, wartość zabytku można rozpatrywać w trzech głównych aspektach: historycznym, artystycznym i naukowym. Wartość historyczna odnosi się do roli obiektu, jako świadectwa minionych wydarzeń, rozwoju społeczeństwa oraz działalności artystycznej i technologicznej. Wartość artystyczna wiąże się z estetyką i subiektywnym odbiorem piękna, przez co decyduje o uznaniu obiektu za dzieło sztuki oraz wpływa na jego cenę. Natomiast wartość naukowa określa znaczenie zabytku dla badań w różnych dziedzinach, wykraczając poza aspekt techniczny i konstrukcyjny. Obejmuje zarówno analizę historyczną, jak i potencjał badawczy, co czyni ją istotnym kryterium oceny obiektów zabytkowych. W tym kontekście należy zauważyć, że ocena wartości zabytkowej wymaga kompleksowej analizy wszystkich trzech wymienionych aspektów. Brak spełnienia któregokolwiek z nich powinien skutkować wyłączeniem obiektu spod ochrony konserwatorskiej. Przestrzenna forma budynku może być elementem uzupełniającym jego wartość historyczną lub artystyczną, ale sama w sobie nie stanowi wystarczającego kryterium do uznania go za zabytek. W przypadku budynku stanowiącego przedmiot skargi należy stwierdzić, iż Konserwator nie wykazał występowania opisanych cech, koniecznych do stwierdzenia wartości zabytkowej. Za aspekt wymagający ochrony poprzez ujęcie w Gminnej Ewidencji Zabytków nie może zostać uznane bowiem forma przestrzenna, zachowująca pierzejowy charakter ulicy P. . Zachowanie pierzejowego charakteru ulicy jest istotne z punktu widzenia planowania przestrzennego i estetyki urbanistycznej, jednakże te kwestie powinny być regulowane przede wszystkim przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub inne narzędzia urbanistyczne stosowane przez gminę. Nieuzasadnione rozszerzanie ochrony konserwatorskiej na obiekty niespełniające kryteriów zabytkowych prowadzi do inflacji pojęcia "zabytek" oraz osłabienia znaczenia rzeczywistych wartości kulturowych chronionych przez prawo. Dla zachowania tego aspektu wystarczające są bowiem uwarunkowania w ramach uchwalonego przez Samorząd Gminny planu zagospodarowania przestrzennego. Warto również podkreślić, że nadmierna ingerencja konserwatorska może ograniczać rozwój lokalnej społeczności poprzez nakładanie zbędnych ograniczeń inwestycyjnych na właścicieli nieruchomości oraz samorządy lokalne. Dlatego też decyzje dotyczące wpisania obiektów do ewidencji powinny być podejmowane z najwyższą starannością i opierać się na rzetelnej analizie merytorycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Organ wskazuje, że zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta Miechów nr 310/2018 z dnia 5 października 2018 r. zostało uchylone przez zarządzenie tego organu nr 78/2019 z dnia 5 marca 2019 r. , zatem brak jest przedmiotu skargi. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Organ wskazuje, że pismem z dnia 8.12.2023r. Znak: RD.-1.5133.117.2023.AT Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie potwierdził, że przedmiotowy "budynek nie podlegał niekorzystnym, przekształceniom i nie utracił walorów, które stanowiły podstąp konserwatorska. Obiekt nadal przedstawia wartości przemawiające za pozostawieniem go, w ewidencji zabytków. " Należy wskazać, że ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określa przyczyn wykreślenia zabytku z Gminnej Ewidencji Zabytków (dalej GEZ). Organ może zatem posiłkować się przesłankami wykreślenia zabytku z rejestru zabytków (art. 13 ustawy) albo § 18b ust. 4 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, który wskazuje na konieczność zawiadomienia właściciela o m.in. o wyłączeniu z GEZ nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem. W ocenie organu, zabytek z GEZ może być wykreślony jeśli uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wpisu nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Organ nie może zatem samowolnie decydować o wykreśleniu zabytku z GEZ. Przedmiotowy budynek przyjęty został do GEZ prowadzonej przez Burmistrza Gminy i Miasta Miechów w 2013r. na skutek procedury wszczętej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie mającej na celu zaktualizowanie Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, a w konsekwencji gminnych ewidencji, w tym ewidencji zabytków Gminy Miechów. W pismach z dnia 17.12.2012r. oraz 14.05.2013r. Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał walory zabytkowe obiektu należącego do Skarżących i nakazał włączenie do gminnej ewidencji zabytków wszystkie obiekty wskazane przez Konserwatora, a umieszczone na liście nr [...], nakazując jednocześnie wykonać karty adresowe. Jednocześnie potwierdził, że wykaz obiektów ujętych na liście nr [...], gdzie znajduje się obiekt należący do skarżących, jest zgodny z wojewódzką ewidencją zabytków. Zaskarżone Zarządzenie nr 310/2018 z dnia 05.10.2018r. zostało wydane z konieczności wprowadzenia do GEZ skorygowanych kart adresowych zabytków nieruchomych dla obiektów umieszczonych już poprzednio w GEZ. Zatem przedmiotowym zarządzeniem obiekt należący do Skarżących nie został wprowadzony do GEZ, a jedynie karta adresowa została skorygowana poprzez wpisanie prawidłowego nr budynku z ulicy P. na ul. P. 22. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11.05.2023r. sygn. P 12/18 nie usunął z obrotu prawnego przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który nadal obowiązuje. W ocenie organu orzeczenie TK nie skutkuje automatycznym wykreśleniem zabytku z GEZ, a podstawę wykreślenia mogą stanowić przesłanki określone w art. 13 ustawy albo § 18b ust. 4 Rozporządzenia w/w. Pismem z dnia 08.12.2023r. Znak: RD.1.5133.117.2023.AT oraz pismem z dnia 09.p4.2024r. Znak: RD-I.5133.117.2023.AT.KR Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie nie znalazł podstaw do wykreślenia zabytku z ewidencji z uwagi na okoliczność, że obiekt nie utracił waloru zabytku. Również w ocenie MWKZ w Krakowie wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego nie skutkuje uchyleniem niekonstytucyjnego przepisu, lecz zobowiązuje prawodawcę do dokonania nowelizacji usuwającej lukę prawną. Na rozprawie w dniu 27 maja 2025 r. pełnomocnik Skarżących złożył pismo, w którym wskazuje, że modyfikuje skargę w ten sposób, że zaskarża zarządzenie nr 78/2019 r. Burmistrza Gminy i Miasta Miechów z dnia 5 marca 2019 r. w pkt 58 załącznika nr 1 – wykazie obiektów umieszczonych w ewidencji zabytków i formułuje pod adresem w/w zarządzenia zarzuty jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz.1267). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz.935, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Zgodnie zaś z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada terminowość i dopuszczalność skargi. Wynikająca ze skargi istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności czynności włączenia do gminnej ewidencji zabytków zabytku nieruchomego położonego przy ul. P. na działce ewidencyjnej nr [...] w M.. Sąd stwierdził, że Skarżący mają, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ są właścicielami nieruchomości, której kartę adresową włączono do GEZ (księga wieczysta o nr [...]). Niewątpliwie z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków istnieje obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). W kontekście terminowości wniesienia skargi rozważyć należy charakter prawny zarządzenia Burmistrza oraz ustalić przedmiot skargi. Zarządzenie burmistrza to akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. II OSK 1950/12). Natomiast czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. II OZ 218/21, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2021 r., VII SA/Wa 1766/19). W skardze wskazano wprawdzie, że jej przedmiotem jest zarządzenie Burmistrza, jednak z treści skargi oraz z treści modyfikacji skargi, w tym zawartych w niej zarzutów wynika, że w istocie Skarżący kwestionują czynność włączenia w/w budynku do GEZ. W ocenie Sądu zarządzenie ma charakter wtórny, jest niejako potwierdzeniem czynności materialno-technicznej "włączenia" karty adresowej konkretnego zabytku do GEZ oraz zbiorczym ujęciem zabytków, które na dany moment (przyjęcia zarządzenia) znajdują się w ewidencji. W ten sam sposób (t.j. zarządzeniem) Burmistrz dokonał (zbiorczej) aktualizacji ewidencji w 2018 r. (zmiana adresu budynku) oraz aktualizacji w 2019 r. Inna interpretacja skutkowałaby tym, że charakter prawny czynności włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków, byłby zróżnicowany i uzależniony od tego, czy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wydawał akt (zarządzenie) czy też nie. To z kolei skutkowałoby odmiennymi zasadami ustalania terminowości wniesienia skargi. Z powyższych względów skarga została rozpoznana jako skarga na czynność włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków obejmującego nieruchomość zabudowaną budynkiem przy ul. P. w M.. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie terminowość wniesienia skargi należy oceniać przez pryzmat prawa jednostki do sądu. Jak ustalił Sąd na podstawie akt sprawy, a czego nie kwestionuje organ czynności włączenia w/w budynku do GEZ dokonano po raz pierwszy w kwietniu 2013 r., zaś aktualizacji dokonano w 2018 r. Art. 52 § 3 p.p.s.a w brzmieniu wówczas obowiązującym (t.j. Dz.U. z 2012 poz. 270) stanowił, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Następnie treść art. 53 § 2 p.p.s.a. uległa zmianie na podstawie art. 9 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935) w ten sposób, że dodano w § 2 "Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę." Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Po raz pierwszy czynności włączenia dokonano w 2013 r. Jednak wówczas wskazano inny adres nieruchomości. Dopiero w 2018 r. skorygowano adres nieruchomości dokonując aktualizacji czynności włączenia, kiedy to stało się ono kompletne. Skarżący wskazują, że o włączeniu ich budynku do GEZ dowiedzieli się na początku 2023 r., gdy podjęli decyzję o realizacji inwestycji i zwrócili się do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2023 r. odmówił uzgodnienia projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Mając powyższe na uwadze, w realiach niniejszej sprawy, Sąd uznał, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy Skarżącego. Umożliwia to właścicielom nieruchomości włączony do GEZ skuteczną ochronę ich praw, co jest szczególnie istotne zważywszy, że włączenie karty adresowej zabytku do GEZ następuje poza ramami jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Jest to szczególnie istotne w sprawach, w których nie znajduje zastosowania najnowsze orzeczenie TK z dnia 11 maja 2023 r. oraz zmiany przepisów postepowania gwarantujące właścicielom prawo do informacji o włączeniu zabytku do GEZ. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie Sąd wskazuje, że podstawą prawną skarżonej czynności był art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. II OZ 218/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1766/19 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wobec argumentacji sformułowanej przez Skarżących należy postawić pytanie, istotne z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy, czy i na jakim etapie włączania karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków badaniu podlegają przyczyny włączenia obiektu do ewidencji, w szczególności jego zabytkowy charakter. Niewątpliwie organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i nie wydaje w tej sprawie decyzji. Jednakże należy zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem NSA z 25 lutego 2020 sygn. II OSK 395/20, brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2189/13). Przy ujęciu w gminnej ewidencji zabytków nie stosuje się reguł kodeksu postępowania administracyjnego, jakie mają zastosowanie w przypadku prowadzenia typowego postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., może zostać ujęty w ewidencji. Wobec tego powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 u.o.z. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości (por. np.: wyroki WSA w Krakowie z: 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/2021 r.; 20 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 707/20, 29 września 2021 r., sygn. II SA/Kr 637/21. W kontekście rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje także wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2116/19, w którym wskazano, że art. 22 ust. 2 i 3 u.o.z. należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków). Przechodząc zatem do zbadania, czy organ administracji w niniejszej sprawie uczynił zadość powyższym wymogom stwierdzić należy, co następuje. W ocenie Sądu, orzekającego na podstawie akt sprawy, z materiału dowodowego w sprawie zabytkowy charakter nie został udokumentowany w taki sposób, iżby gwarantowało to właścicielom nieruchomości ustalenie motywów włączenia karty adresowej zabytku do GEZ. Pierwsza karta adresowa zabytku została sporządzona w kwietniu 2013 r. Budynek w niej ujęty był datowany na ok. 1920 r. i wskazany pod adresem ul. P. . Z akt sprawy wynika, że już wtedy zabytek nieruchomy został włączony do GEZ na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.. W karcie adresowej brak jednak jakichkolwiek informacji wskazujących na zabytkowy charakter. W aktach sprawy brak również dokumentów z tego okresu, który taki charakter by uzasadniały. Zaznaczyć należy, że karta adresowa zabytku nieruchomego obowiązująca na datę dokonania czynności (zatem nieobowiązujące już rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem) nie przewidywała ujęcia w niej charakterystyki obiektu jako zabytku. Niemniej jednak zgodnie z §12 ust. 2 w/w rozporządzenia z 2004 r. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) włączał kartę adresową do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. W przedmiotowej sprawie nie miało miejsca takie sprawdzenie, o czym świadczy błąd w adresie nieruchomości (ul. P. zamiast ul. [...] Kolejna karta adresowa została sporządzona w kwietniu 2018 r. i miała na celu aktualizacje uprzednio sporządzonej karty adresowej. Także w tej karcie adresowej nie zamieszczono żadnych informacji na temat zabytkowego charakteru budynku. W aktach sprawy brak jest również jakichkolwiek dokumentów, z których taki charakter obiektu by wynikał. Powyższych braków nie rekompensuje przy tym znacznie późniejsze stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2024 r. stwierdzającego brak jednoznacznych przesłanek do wykreślenia obiektu z GEZ (w związku z wnioskiem właścicieli nieruchomości o dokonanie takiego wykreślenia). Oczywiście Sąd ma świadomość, że kilkanaście lat temu inne były wymogi formalne jeśli chodzi o zawartość kart adresowych i realną możliwość udokumentowania w samej karcie zabytkowego charakteru obiektu. Jednakże nic nie stało na przeszkodzie, a wręcz w świetle przepisów i orzecznictwa powołanego powyżej, było wymagane, aby przyczyny uzasadniające dokonanie czynności materialno-technicznej włączenia nieruchomości do GEZ, w szczególności zaś jej zabytkowy charakter były utrwalone w dokumentacji sporządzonych na potrzeby opracowania kadry adresowej. Wymóg taki jest konsekwencją poddania czynności materialno-technicznych sądowej kontroli. Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt I sentencji wyroku stwierdził na podstawie art. 146 §1 p.p.s.a. bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Na kwotę tę składają się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 300 złotych, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 złotych oraz kwota 17 złotych tytułem uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.