II SA/Kr 323/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. B., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. B. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. znak: [...] Burmistrz Miasta N. na wniosek K.B. i A.B. , A.K. oraz Z.B. z dnia 19.02.2008 r. - ustalił warunki zabudowy działek nr 1, 2 i części działki nr 3 przy ul. [...] w N. na cele realizacji "rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne oraz budowy 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem wraz z infrastrukturą techniczną. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kpa (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Organ stwierdził kontynuację funkcji oraz ustalił w oparciu o wyniki analizy wymagania dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W części tekstowej analizy zawarto uzasadnienie przyjętych przez organ warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Od decyzji tej odwołanie złożyli B.S. i C.S. zarzucając, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa i jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż część budynku mieszkalnego przeznaczonego do rozbudowy na podstawie zaskarżonej decyzji znajduje się na ich działce o nr ewid. 4 . W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 z późn. zm.), oraz w związku z § 3 ust. 1 - 2 i § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzuty odwołujących nie zasługują na uwzględnienie, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie narusza ona zatem żadnych praw właścicieli działki nr 4 , a wnioskodawca rozbudowy budynku na działce 1 nie był obowiązany legitymować się prawem do terenu, na którym zamierza realizować inwestycję. Organ zwrócił ponadto uwagę, że inwestor dołączył do wniosku urzędowo poświadczoną kopię mapy ewidencji gruntów, z której nie wynika, by budynek mieszkalny na działce nr 1 wchodził swym obrysem w obszar działki nr 4 , a odwołujący nie przedstawili dowodu, że stan faktyczny jest inny. Organ zaznaczył, że mając na uwadze regulację art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestor jest obowiązany dołączyć dopiero do wniosku o pozwolenie na budowę. Niemniej jednak decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dotyczącego ustalania obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości ustalona linia zabudowy dla projektowanej rozbudowy istniejącego budynku na działce nr 1 , która to rozbudowa może nastąpić z zachowaniem linii wyznaczonej przez elewację frontową rozbudowywanego budynku. Nie istnieje natomiast, w świetle przepisów § 4 rozporządzenia, żadna możliwość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla projektowanych trzech wolnostojących budynków mieszkalnych w tylnej (zachodniej) części działek nr 1 i 2 . Wymagałoby to bowiem ustalenia drugiej, trzeciej i czwartej linii zabudowy, dla których brak jest jakiejkolwiek kontynuacji, bowiem na sąsiednich działkach nie istnieją żadne obiekty. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli K.B. , A.B. , A.K. i Z.B. Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzji narusza obowiązujące przepisy w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne przeznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1. Analiza taka została przeprowadzona i nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek kontynuacji linii zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Ocenie sądu w niniejszym postępowaniu podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca do ponownego rozpatrzenia decyzję organu I instancji - Burmistrza Miasta N. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: rozbudowa, przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu, nieużytkowanego na cele mieszkalne oraz budowa 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami i infrastrukturą techniczną. Decyzja ta zdaniem sądu jest wadliwa. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust 1 stanowi z kolei, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust 6 -Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.) określone zostały zasady wyznaczania parametrów tej zabudowy między innymi - linii nowej zabudowy. Mianowicie w § 4. rozporządzenie to stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust 2).Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust 4). Przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było stanowisko jakie zajęło Samorządowego Kolegium Odwoławcze, iż w świetle obowiązujących przepisów nie istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla projektowanych 3 wolnostojących budynków w tylnej, zachodniej części działek 1 i 2 . Wymagało by to bowiem ustalenia drugiej i trzeciej linii zabudowy, dla których brak jest jakiejkolwiek kontynuacji, bowiem na sąsiednich działkach nie istnieją żadne obiekty budowlane. Stanowisko to jest błędne. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 sierpnia 2008r. II OSK 967/07 wyraził stanowisko, iż wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzania z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. II OSK 779/07 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął z kolei, iż 1. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. 3. Na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Z kolei w wyroku z z dnia 8 lipca 2008 r. II OSK 789/07 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, iż 1. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określa, więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Ustalana w decyzjach o warunkach zabudowy linia nowej zabudowy, to linia maksymalnego zbliżenia tej planowanej inwestycji kubaturowej do pasa drogowego, a nie linia do której planowana inwestycja ma przylegać. Linię tę wyznacza się jedną dla całej inwestycji. Brak podstaw by przyjąć, iż w sytuacji kiedy dane zamierzenie inwestycyjne przewiduje budowę więcej niż jednego obiektu, obowiązkiem organu jest wyznaczenie linii zabudowy dla każdego z nich. Organ administracji architektonicznej wyznacza jedną linię zabudowy jako nieprzekraczalną linię dopuszczalnego zbliżenia tych obiektów do pasa drogi publicznej, a od inwestora zależy w jakiej faktycznie odległość od drogi te budynki usytuuje, respektując oczywiście maksymalne ich zbliżenie, które określa linia zabudowy. Tym samym stanowisko organu, iż niemożliwe jest ustalenie linii zabudowy dla budynków, których usytuowanie planuje się w głębi działki, jest całkowicie błędne. Dla budynków tych nie można wyznaczać linii zabudowy odmiennie niż dla budynku sytuowanego bliżej drogi. Dla całej inwestycji obowiązuje jedna tylko linia zabudowy -jako linia maksymalnego zbliżenia budynków do drogi publicznej, a od inwestora będzie zależało rozmieszczenie tych budynków na działce, oczywiście przy zachowaniu warunków określonych przepisami prawa budowlanego. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.