II SA/Kr 323/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2010 r. sprawy ze skargi [...] Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia 7 stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala W dniu [....] 2009 r. inwestor reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do Starostwa Powiatowego w K. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. stacja telefonii komórkowej "T_51458_G....", w skład której wejdą maszt stalowy, kontener technologiczny, system antenowy, drogi kablowe, na dz. nr 323/4, obręb ewidencyjny G. , gmina M., powiat K. Inwestycja polega na wykonaniu masztu stalowego o wysokości ok. 42 metrów o przekroju ośmiokąta wraz z zamontowanymi na nim antenami oraz kontenerem technicznym. Maszt ten ma odciągi. Starosta K. w dniu 20 marca 2009 r. postanowieniem znak: [....] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości w zakresie kompletności wniosku, dotyczących doprowadzenia do zgodności z przepisami projektu budowlanego, ostateczną decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej bądź pismo informujące o braku takiego wymogu oraz pełnomocnictwo. Inwestor nie uzupełnił wszystkich braków (w szczególności nie doprowadził do zgodności projekt budowlany z przepisami prawa oraz z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie w dniu 1 października 2009 r. Starosta K. wydał decyzję znak: [....] , w której odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyżej wymienionej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że projektowana inwestycja znajduje się na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to plan w § 5 ust. 1 pkt 4 zakazuje lokalizacji wież urządzeń radiokomunikacyjnych. Obszar, na którym projektuje się ta wieżę stanowi teren MU2 – teren mieszkaniowo-usługowy, który również nie pozwala na lokalizację takiej inwestycji. Jako podstawę odmowy wskazano art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Od tej decyzji w terminie odwołanie złożył inwestor - reprezentowany przez radcę prawnego M.M. , domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu uzupełniono braki poprzez dołączenie części graficznej projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie zasadniczej. Odwołujący podniósł, że plan miejscowy nie dopuszcza lokalizacji wież urządzeń radiokomunikacyjnych, a przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest wieżą tylko masztem antenowym, czyli antenową konstrukcją wsporczą z odciągami. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [....] decyzją z dnia 7 stycznia 2010 r. znak: [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 1 października 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że zobowiązano inwestora do doprowadzenia do zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z uchwałą Nr XXVIII/247/2005 Rady Gminy Mogilany z dnia 2 grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych wzdłuż drogi krajowej nr 7 w miejscowości Libertów , Gaj, Mogilany , W. w zakresie m.in.: § 5 ust. 1 pkt 4 stanowiącego, że w ramach całego terenu objętego planem nie dopuszcza się lokalizacji wież urządzeń radiokomunikacyjnych oraz w nawiązaniu do § 10 ust. 1 uchwały wyznaczającego tereny mieszkaniowo-usługowe (MU2) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod lokalizację obiektów mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących lub bliźniaczych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z wyżej przedstawionymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planowana inwestycja znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem MU2 - czyli na terenach z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod lokalizacje obiektów mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących lub bliźniaczych. Na terenach tych dodatkowo dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowo-usługowej z usługami wbudowanymi lub w obiektach wolnostojących oraz lokalizacje wolnostojących garaży i budynków gospodarczych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Organ stwierdził, że inwestycja ta nie należy do żadnego z ww. obiektów, które przepisami planu dopuszczone zostały do budowy na przedmiotowym terenie. Organ podał, że ustalenia planu zawierają wytyczne, nakazy i zakazy dotyczące kształtowania polityki przestrzennej na terenie objętym planem i odczytywać je należy w aspekcie kształtowania przestrzeni. Tak więc wprowadzony zakaz lokalizowania wież urządzeń radiokomunikacyjnych, nie może być interpretowany jako nie dotyczący masztów (wieża z odciągami) bowiem w aspekcie przestrzennym ich oddziaływanie jest identyczne. Podstawową przesłanka wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę był brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego na rozpatrywanym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a plan miejscowy stanowi element prawa miejscowego i musi być bezwzględnie respektowany. Zdaniem Wojewody organ I Instancji wydając w przedmiotowej sprawie decyzję szczegółowo udokumentował swoje stanowisko, a przeprowadzona w toku postępowania odwoławczego analiza zgromadzonego materiału dowodowego, wykazała poprawność tego uzasadnienia. Wobec tak sformułowanych zapisów planu nie można wykazać zgodności przedłożonego rozwiązania projektowego z ustaleniami. Tym samym inwestor również nie uzupełnił dokumentacji w zakresie doprowadzenia do zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i słusznie orzeczono o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośnie podniesionego zarzutu dotyczącego dostarczonej przez inwestora mapy organ wyjaśnił, że zastrzeżenia organu I instancji nie dotyczą typu mapy, ale faktu, że dostarczona mapa nie pozwala na ustalenie wszystkich stron postępowania. Odnośnie zarzutu, że Starosta K. uchybił wskazaniom art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt ogólnikowe i chaotyczne uzasadnienie decyzji wyjaśniono, że zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera wymagane elementy, a uzasadnienie jest wyczerpujące - wskazano i wyjaśniono podstawę prawną oraz wskazano fakty i dowody na których organ oparł się przy wydawaniu decyzji. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do stwierdzenia, co sugerowane jest w odwołaniu - że organ I instancji naruszył art. 77 § 1 K.p.a. Analiza dołączonych do akt dokumentów pozwala na stwierdzenie, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Skargę na powyżej opisaną decyzję złożyła w ustawowym terminie [....] Telefonia Cyfrowa sp. z o.o. w W. , reprezentowana przez radcę prawnego M.M. Strona skarżąca zarzuciła zakwestionowanej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że planowane zamierzenie jest niezgodne z uchwałą Rady Gminy Mogilany z dnia 2 grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych wzdłuż drogi krajowej nr 7 w miejscowości Libertów, Gaj, Mogilany, Włosań oraz błędną wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie nałożenia na skarżącego obowiązku ustalenia stron postępowania, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że brak jest podstaw w przepisach ustawowych do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji wież urządzeń radiokomunikacyjnych. Oznacza to, że przepis § 5 ust 1 pkt 4 miejscowego planu jest nieważny. Skarżąca strona wywodziła, że przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wprowadzone § 5 ust. 1 pkt 4 miejscowego planu ograniczenie, jako wykraczające poza zakres ustawowego upoważnienia rady gminy narusza porządek prawny. Jego ustanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W szczególności kompetencję do jego ustanowienia w akcie prawa miejscowego nie wynikają z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą, wprowadzając do treści planu postanowienia ustawowe. Dalej strona skarżąca podniosła, że przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji zasada ochrony prawa własności dopuszcza jej ograniczenia jedynie w drodze ustawy i wyłączenie w zakresie, w jakim nie narusza istoty tego prawa. O ile zatem ustalenia planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to muszą się mieścić w ustawowych ramach. W konsekwencji kompetencje gminy do sporządzenia i uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, zwane władztwem planistycznym, nie oznaczają autonomii gminy w tym zakresie. Władztwo istnieje w takim zakresie, w jakim określają je ustawy. To ustawodawca, a nie gmina decyduje o zakresie tego władztwa. Jeżeli zatem z ustaw nie wynikają uprawnienia gminy do wprowadzenia określonych ograniczeń w przeznaczeniu terenów, niewątpliwie gmina nie może w sposób dowolny kształtować miejscowego porządku prawnego w tym zakresie. Wszelkie ograniczenia nie znajdujące umocowania w ustawie, które mogą pojawiać się w zagospodarowaniu terenu, w szczególności skutkujące ograniczeniem prawa własności, jeżeli nie mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, skutkują nieważnością wprowadzających je postanowień. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zwarte w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Sądy administracyjne orzekają przy tym na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu prawnego, a nie w dacie wydawania swoich orzeczeń. Sądy te jedynie kontrolują prawidłowość (legalność) działania administracji, a nie zastępują organów administracji w ich działalności. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) go przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki plan na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje. Przepis ten, którego wykładnia nie budzi wątpliwości, wprost nakazuje organowi administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzenie zgodności wnioskowanego zamierzenia budowlanego z treścią planu miejscowego. Taką ocenę przeprowadził Starosta K. jak i Wojewoda [....] w tej sprawie i oba te organy trafnie uznały, że budowa stacji telefonii komórkowej "T_51458_G...", w skład której wejdą maszt stalowy, kontener technologiczny, system antenowy, drogi kablowe, na dz. nr [....] , obręb ewidencyjny Gaj, gmina Mogilany, powiat Krakowski – jest sprzeczna z treścią uchwały Nr XXVIII/247/2005 Rady Gminy Mogilany z dnia 2 grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych wzdłuż drogi krajowej nr 7 w miejscowości Libertów, Gaj, Mogilany, Włosań (zwaną dalej "planem miejscowym"). Nie ulega wątpliwości, że działka nr [....] , na której inwestor zamierzał zrealizować zamiar budowlany, znajduje się w obszarze MU2 (tereny mieszkaniowo-usługowe). Zgodnie z § 10 planu miejscowego, dla obszaru MU2 jako podstawową lokalizację plan miejscowy przewiduje obiekty mieszkalne jednorodzinne, wolnostojące lub bliźniacze. Na obszarze tym dodatkowo dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowo-usługowej z usługami wbudowanymi lub w obiektach wolnostojących oraz lokalizacje wolnostojących garaży i budynków gospodarczych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W każdym więc przypadku przeznaczenie tego obszaru to zabudowa mieszkaniowo-usługowa, a same usługi mogą być albo wykonywane w budynku mieszkalnym (wbudowane) albo w wolnostojącym obiekcie. Wprawdzie wolno stojący maszt antenowy jest budowlą, a tym samym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 3 i 1 Prawa budowlanego) to jednak nie oznacza, że jest to obiekt dopuszczalny do realizacji na obszarze MU2. Jeżeli planowane zamierzenie budowlane miałoby być zgodne z planem miejscowym, to jego parametry (np. wysokość) nie mogą przekraczać parametrów określonych dla zabudowy na tym terenie. § 10 ust. 3 10 planu miejscowego szczegółowo określił parametry obiektów. Zgodnie z tym paragrafem maksymalna wysokość budynku gospodarczego wynosi do 9,5 metra. Nawet przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie masztu stalowego z osprzętem stanowiłoby wolnostojącą budowlę, a tym samym obiekt budowlany, nie uzasadnia to uznania, że obiekt ten byłby zgodny z planem miejscowym. Wysokość stalowego masztu antenowego, jako zamierzenia budowlanego [....] Telefonii Cyfrowej sp. z o.o. wynosiła ok. 42 metrów i tym samym znacząco przekraczała wszelkie dopuszczalne wysokości dla obiektów na tym obszarze. Ponadto, co ma podstawowe znaczenie w tej sprawie, z akt sprawy wynika, że inwestor posiada tytuł prawny tylko do działki nr [....] (akta administracyjne sprawy, karta nr 38), natomiast obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji sięga działek sąsiednich (nr nr ........ (akta administracyjne sprawy, karta nr 9). Wynika to wyraźnie z dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Stosownie zaś do § 10 ust. 4 pkt 4 planu miejscowego plan ten zakazuje prowadzenia na tym obszarze takich usług (takiej działalności), której uciążliwości sięgałyby poza granice terenu, do którego tytuł prawny ma inwestor. Jeżeli więc zakres ingerencji przedmiotowego masztu antenowego znacząco przekracza teren działki, do której tytuł prawny posiada inwestor – to nie można mówić o zgodności z planem miejscowym tej inwestycji na tym terenie. Ponadto, na co organy nie zwróciły uwagi, zgodnie z § 28 pkt 2 planu miejscowego na obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację obiektów z urządzeniami infrastruktury telekomunikacji, dopuszczalne lokalizacje nie mogą kolidować z pozostałymi ustaleniami planu (podkreślenie Sądu). Jeżeli więc ani w podstawowym, ani w dopuszczalnym przeznaczeniu planu dla obszaru MU2 nie przewidziano lokalizacji takiej inwestycji jak maszt antenowy o wysokości ok. 42 metrów i żaden z parametrów zabudowy dla tego obszaru nie dopuszcza lokalizowania budowli o takiej wysokości – to niewątpliwie przedmiotowe zamierzenie budowlane na obszarze MU2 byłoby sprzeczne z treścią planu miejscowego. Sprzeczność danej inwestycji z planem miejscowym nie oznacza jedynie sytuacji, w której plan ten wyraźnie zakazuje danej inwestycji. Sprzeczność ma miejsce również wówczas, gdy zamierzenie budowlane obejmuje taką inwestycję, którą plan miejscowy pominął ustalając zakres dopuszczalnej zabudowy. Podnoszony przez obie strony § 5 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego nie dopuszczający lokalizacji wież urządzeń radiokomunikacyjnych może być - przy pominięciu pozostałej części tego paragrafu – interpretowany w drodze wykładni gramatycznej jako wprowadzający zakaz tylko do budowy wież radiokomunikacyjnych. Jednakże przy jego wykładni nie można pominąć również § 5 pkt 1 tego planu, który dopuszcza na obszarze – poza terenem LS – lokalizowania nie wyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnej dla obsługi terenu. Pojęcie "obsługi terenu" należy odnieść jedynie do terenu objętego planem miejscowym. Plan miejscowy nie może bowiem regulować zagospodarowania terenów poza jego obszarem. Ponieważ przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne znacząco przekracza zakres obsługi terenu objętego planem miejscowym – tym samym również i na podstawie tego przepisu należy stwierdzić niezgodność przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) obowiązujący plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia do wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan miejscowy jest bowiem takim aktem prawnych, który kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Plan miejscowy może więc ograniczać prawo własności a jednym z takich ograniczeń jest zawężenie rodzaju inwestycji dopuszczalnych na danym terenie. Okoliczność, że plan miejscowy ogranicza swobodne korzystanie z nieruchomości nie stanowi naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W tej sprawie Sądowi nie wolno dokonywać oceny prawidłowości rozwiązań przyjętych w planie miejscowym – w przeciwnym razie Sąd znacząco wyszedłby poza grancie sprawy. Rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy organy obu instancji dokonali trafnej wykładni prawa, a więc, czy dokonana przez nie ocena braku zgodności w tej sprawie zamierzenia budowlanego z planem miejscowym jest trafna. W ocenie Sądu organy obu instancji trafnie uznały, że projektowane zamierzenie inwestycyjne narusza przepisy planu miejscowego obowiązującego na tym obszarze. Wbrew twierdzeniem strony skarżącej, ani Starosta K. ani Wojewoda [....] nie mogli odmówić stosowania planu miejscowego. Rekapitulując, ponieważ w ocenie Sądu w tej sprawie, badając legalność działania organów administracji na datę wydawania przez nie decyzji, nie naruszyły organy przepisów prawa materialnego które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani też nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – skargę należało, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalić. W przypadku oddalenia skargi, nie ma podstaw do zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.