II SA/Kr 3231/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Mariusz Kotulski AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. N. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 36, poz. 229 z późn. zm., zwanej dalej - Prawo budowlane z 1974 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał D. N. przymusową rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe - szamba - na nieruchomości, działce nr ewid. [...] w M. [...] gm. G., polegającą na rozebraniu płyty górnej, ścian bocznych oraz płyty dennej. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2000 r. oględzin ustalono, iż na działce D. N. jest usytuowany zbiornik na ścieki pomiędzy budynkiem inwentarskim a budynkiem gospodarczym - wozówki. Krawędziami płyty górnej zbiornik ten oddalony jest o 0,70 m od ściany zachodniej budynku inwentarskiego, o 0,42 m od międzysąsiedzkiego ogrodzenia, dzielącego nieruchomości D. N. i J. J.. Krawędzią ściany północnej zbiornik ten jest usytuowany w odległości 8,70 m od istniejącej studni kopanej na nieruchomości D. N.. Wymiary zewnętrzne zbiornika wynoszą w rzucie poziomym: 3,85 x 3,16 m. Zbiornik przykryty jest, jak oświadczył do protokołu oględzin J. N., płytą żelbetową. Umieszczono w niej właz z blachy stalowej z uchwytem. Zbiornik nie posiada rury wywiewnej. J. N., jako pełnomocnik D. N., nie okazał żadnych dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego zbiornika. Podał, że wykonano go w okresie budowy budynku inwentarskiego tj. w latach 1957. Wówczas użytkowany był on jako zbiornik na gnojowicę, a po wykonaniu płyty górnej użytkowany jest jako zbiornik na nieczystości ciekłe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. uznał te okoliczności za prawdziwe. Zostały one bowiem potwierdzone w oświadczeniach M. M., M. K., J. R., F. P.. Jak wywodzi dalej w uzasadnieniu organ I instancji przedmiotowy zbiornik został wybudowany w okresie obowiązywania rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (j. t. Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.). W świetle tych regulacji wykonanie zbiornika musiało być poprzedzone uzyskaniem zgody właściwego organu na podstawie zgłoszenia. Nadto, w myśl art. 315 w/w rozporządzenia, zbiornik powinien być usytuowany w odległości 10 m od studni, 2 m od granic sąsiada. Spód i ściany zbiorników winny być wykonane tak, aby nie przepuszczały cieczy i były izolowane od ścian budynków przeznaczonych na pobyt ludzi (art. 315 pkt 3 w/w rozporządzenia). Płytę górną zbiornika wykonano w 1975 r. i w tym też roku rozpoczęto użytkowanie zbiornika z przeznaczeniem na nieczystości ciekłe. Roboty z tym związane rozpoczęto w okresie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) w § 44 nie przewidywało zwolnień od uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji, które mogły wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwo ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich. Pozwolenia takiego D. N. nie okazała. Zdaniem organu D. N. nie uzyskałaby takiego pozwolenia gdyż przedmiotowy zbiornik został zrealizowany niezgodnie z warunkami Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10, poz. 44.). Zgodnie z § 55 w/w przepisów odległość tego typu zbiorników powinna wynosić 15 m od studzien. Przedmiotowy zbiornik znajduje się natomiast w odległości 8,7 m od studni. W ust. 6 powołanego wyżej § 55 dopuszczono usytuowanie zbiorników w granicy jeżeli będą one przylegać do podobnych zbiorników po przeciwnej stronie granicy, a jeżeli mają być one wolnostojące, to muszą być spełnione warunki prawidłowej zabudowy sąsiadujących ze sobą nieruchomości. W tym przypadku przedmiotowy zbiornik usytuowany jest w odległości 0,42 m od istniejącego ogrodzenia dzielącego sąsiadujące ze sobą nieruchomości. Zdaniem organu I instancji nie ma znaczenia udzielona uprzednio zgoda przez M. J. na jego realizację. Przedmiotowy zbiornik nie spełnia przepisów wykonawczych zarówno z okresu jego budowy tak i przebudowy jak i obowiązujących, określonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j. t. Dz. U. Nr 15 poz. 140), a to § 33 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, mówiącego o tym, że odległość od studni winna wynosić 15 m oraz § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, stanowiącego, że odległość od granicy działki sąsiedniej winna wynosić co najmniej 2 m. Organ uznał za prawdziwe oświadczenie M. J., że szambo wlewa się na jego posesję. W związku z tym, po analizie materiałów przedstawionych w uzasadnieniu, dowodów i faktów orzeczono jak w sentencji. Od tej decyzji odwołanie wnieśli J. i D. N. podnosząc w nim okoliczności związane z budową zbiornika i kwestionując ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.. W wyniku rozpoznania tego odwołania, decyzją z dnia 4 listopada 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2000 r. organu I instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie organu I instancji, poprzedzające wydanie decyzji organu I instancji, jest prawidłowe. Nie naruszono w nim przepisów postępowania. Organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Ponad wszelką wątpliwość ustalił, że przedmiotowy obiekt, budowla, został wybudowany przed 1995 r., zatem należało, zgodnie z normą art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej - Prawo budowlane z 1994 r.) zastosować przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż w momencie powstania, przebudowy jak i użytkowania zbiornik nie spełniał i nie spełnia wymogów warunków technicznych. Dalsze jego użytkowanie zagraża życiu i zdrowiu ludzkiemu oraz pogarsza warunki zdrowotne i użytkowe dla otoczenia. Tak ustalone okoliczności faktyczne pozwalają na zastosowanie normy prawnej art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. skutkujące nakazaniem rozbiórki. Podniesione przez odwołujących zarzuty należy uznać za chybione. Są związane ze sporem międzysąsiedzkim i nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia. W skardze do Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie D. N., działająca przez pełnomocnika J. N., podniosła, że przedmiotowy zbiornik został wybudowany w prawidłowej odległości od granicy i w zgodzie z przepisami. Wówczas przebiegała ona w innym miejscu. Polemizuje zatem ustaleniami organów w tym względzie. Uznaje je za nieprawdziwe. Podnosi także, że podobny zbiornik wybudował J. J., obecny właściciel sąsiedniej nieruchomości. Znajdująca się obok zbiornika studnia to zbiornik przeciwpożarowy a nie studnia wody pitnej, jak uznały organy administracji. Urząd pominął przedstawiony dokument na dostawę wody oraz, że wieś M. posiada wodociąg. Podniosła także okoliczności natury społecznej i wniosła o uchylenie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga jest zasadna ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W świetle tego przepisu: " 1. Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia." Zdaniem organów orzekających w niniejszej sprawie fakt zrealizowania przedmiotowego zbiornika bez pozwolenia na budowę i w sposób, że nie spełnia on nie tylko wymogów wynikających z przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego, obowiązujących w chwili jego realizacji ale także i w okresie przebudowy i jego użytkowania, uzasadnia zastosowanie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd uznał za trafne ustalenia organów, że sprawa rozstrzygana przed nimi dotyczyła budowy i przebudowy obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. - zbiornika, początkowo na gnojowicę, a później na nieczystości ciekłe. Nie budzą wątpliwości ustalenia dotyczące daty jego budowy i przebudowy. Dokonanie tych robót budowlanych przed 1 stycznia 1995 r. nakazywało zastosowanie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ze względu na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie do zaakceptowania jest natomiast stanowisko organów nadzoru budowlanego, które legło u podstaw orzekania. Wbrew twierdzeniu organu II instancji postępowanie w tej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z postanowieniami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nakazującymi rozpatrzyć wszystkie istotne okoliczności dla treści rozstrzygnięcia. Samo bowiem zrealizowanie przedmiotowego zbiornika bez pozwolenia i w sposób sprzeczny z obowiązującymi wówczas przepisami technicznymi nie uzasadnia jeszcze zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Podstawową rzeczą organów nadzoru budowlanego było wykazanie, że naruszenie przepisów warunków technicznych powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia (por. wyrok wsa z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt: SA/Rz 753/03, publik. w ONSA/WSA 2005/4/84). W tym względzie, w ocenie składu orzekającego Sądu, organy nadzoru budowlanego nie wykazały zaistnienia przesłanki z pkt 2 ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Ograniczyły się jedynie do wskazania naruszeń przepisów technicznych. W ogóle organy nadzoru nie udowodniły nieszczelności przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe a w konsekwencji nie wykazały np. istniejącego związku przyczynowego pomiędzy tym faktem a istnieniem zagrożenia dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalnego pogorszenia się w skutek tego warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie powołały się choćby nawet na domniemania faktyczne i prawne w tym względzie. Naruszenie norm związanych usytuowaniem tego typu obiektów nie może być utożsamiane z "niebezpieczeństwem". Z analizy wyżej przytoczonego przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że ustawa nie nakazuje rozbiórki z powodu niezgodnego z prawem wybudowania obiektu budowlanego, chyba, że jest to wybudowanie obiektu w terenie, który nie jest przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę. Naruszenie przepisów Prawa budowlanego bez naruszania jednocześnie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie pociąga za sobą możliwości orzekania rozbiórki dopóty, dopóki nie zostanie wykazane, że naruszenie tych przepisów sprowadza takie niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub powoduje niedopuszczalne pogorszenie się warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. To ostatnie pojęcie jest zresztą przykładem użycia w przepisach prawnych tzw. zwrotów ogólnych albo niedookreślonych. W takich przypadkach wymagana jest ocena wielu elementów dotyczących choćby naruszyciela, przedmiotu naruszenia, intensywności pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych (por. wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r., sygn. akt: III RN 127/98, publik. w OSNP 2000/2/40). Tego organy nie uczyniły. W takim stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego uchybiły postanowieniom art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. W prowadzonym ponownie postępowaniu organy nadzoru budowlanego będą zobowiązane do wykazania, czy dokonana budowa przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe sprzecznie z prawem jest niebezpieczna dla ludzi lub mienia lub powoduje niedopuszczalne pogorszenie się warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dopiero poczynione w tym względzie ustalenia mogą być podstawą do poprawnego orzekania co do istoty tej sprawy. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.). O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).