II SA/Kr 324/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J.P. , H.P. , B.R. , J.B. i W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 października 1999 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących J.P. , H.P. , B.R. , J.B. i W.S. kwotę 10,00 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r., na podstawie art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3, art.42 oraz art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj: Dz. U. z 1999r. Nr 15, póz. 139) po rozpatrzeniu wniosku W.B. z dnia 4 maja 1999r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K. przy ul. [...] , na działce nr ew. 1, dla inwestycji polegającej na budowie II kondygnacyjnego budynku przeznaczonego do składowania i ekspozycji materiałów instalacyjnych (akcesorii) w związku z prowadzoną działalnością handlową na sąsiedniej działce nr ewid. 2 wraz ze związanymi z budynkiem urządzeniami techniczno-budowlanymi, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone w załączniku tekstowym nr 1 i załączniku graficznym nr 2, które stanowią integralną część decyzji. Okres ważności decyzji został ustalony do dnia 31 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu organ l instancji przytoczył ustalenia obowiązującego na terenie objętym wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 25 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...]), z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] . W terenie tym obowiązuje zabudowa pierzejowa, funkcją podstawową są usługi ogólnomiejskie charakterystyczne dla centrum miast, funkcją dopuszczalną -mieszkalnictwo na kondygnacji powyżej parteru, we wnętrzu na kondygnacji dowolnej. Zakazane jest lokalizowanie budynków obsługiwanych na zasadzie drogi koniecznej, lokalizacja obiektów nie związanych z istniejąca lub projektowaną zabudową pierzejowa, lokalizacja obiektów o funkcji handlu hurtowego i rzemiosła ze strefą wykraczającą poza granice inwestycji. W ocenie organu, realizacja wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli J.P. i W.P. . Wskazali, że nie wyrażają zgody na budowę budynku w granicach działki nr 3 , gdyż będzie to skutkować pozbawieniem dopływu światła dziennego od strony południowej. Planowany budynek ll-kondygnacyjny to mur w wysokości 15 m zasłaniający podwórko posesji sąsiedniej, jak i następnej o nr 4 . Realizacja budynku uniemożliwi realizacje zabudowy na działkach sąsiednich. Decyzją z dnia [...] października 1999 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne przewidziane do realizacji na działce nr ewid. 1 nie jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego. Teren wnioskowanej inwestycji położony jest w planie szczegółowym Centrum na obszarze o symbolu [...] przeznaczonym na cele usług ogólnomiejskich charakterystycznych dla centrum miasta. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle przepisów art. 40 ust.1 oraz art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy zostanie wykazana sprzeczność zamierzenia z ustaleniami tego planu. Odnosząc się do zastrzeżeń zawartych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że sprawy podniesione w odwołaniu są szczegółowo uregulowane obowiązującymi przepisami i dotyczą następnego etapu realizacji inwestycji, jakim jest udzielenie pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu odwołującym przysługiwać będzie status strony. Kolegium wyjaśniło również, że inwestor określił projektowane zamierzenie jako budowę budynku i zaznaczył, że przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu, rozbudowę, nadbudowę lub przebudowę obiektu budowlanego oraz, że szczegółowy charakter obiektu zostanie określony na etapie projektowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J.P. i W.P. Wskazali, że planowany budynek ma zostać posadowiony na około 2-metrowej skarpie, co skutkować będzie naruszeniem "stateczności" konstrukcji sąsiadujących budynków parterowych poprzez osiadanie skarpy i zagrażać bezpieczeństwu ludzi. Nadto, zamierzenie budowlane nie uwzględnia wyznaczonej na planie sytuacyjnym linii zabudowy pierzejowej, co w przyszłości ograniczy zabudowę działek sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy , że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania w dniu wydania zaskarżonej decyzji określała ustawa ż dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 póz. 139 - tekst jedn. z późn.zm.). Zgodnie z przepisami art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym orzekało się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiły, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a związanie ustaleniami planu jest bezwzględne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z tymi ustaleniami (art. 33 i 46a ustawy). W myśl art.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu , do którego ma tytuł prawny. Każdy ma też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Interes prawny w tym przypadku wynikać musi jednak z konkretnego przepisu prawa materialnego. Te bowiem reguły są jedynie źródłem uprawnień. Interes prawny odróżnić należy od interesu faktycznego. Ten ostatni występuje w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Brak wskazania normy prawa materialnego, która czyniłaby wadliwą wspomnianą decyzję, nakazuje zarzuty skarżących kwalifikować w kategoriach mieszczących się w pojęciu naruszenia interesu faktycznego a nie mającego znaczenie interesu prawnego. Wskazać również należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym kończyła jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. Jak powszechnie przyjmuje się w piśmiennictwie prawniczym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu miało charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach, statuując pozycję wnioskodawcy w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym. W decyzji, o której mowa, winny się znaleźć ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich jeżeli zamierzenie inwestora (zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego) może wpływać na ich naruszenie. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, że orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie mógł wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, którego rzeczą było - zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414 ze zm.) - dokonanie oceny, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące zasłonięcia dopływu światła, zastrzeżeń co do bezpieczeństwa konstrukcji nie mogły być badane na etapie decyzji wzizt. Z urzędu natomiast należy zauważyć, że stosownie do treści art.41 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139 ze zm.),wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winien zawierać określenie: 1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, 2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, 3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, 4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 40 ust. 5 pkt 2 lit. b), dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie. Wniosek inwestora wymogów tych nie spełniał. Inwestor przedstawił mapę stanowiącą kserokopię inwentaryzacji powykonawczej oraz nieczytelną kserokopię mapy ewidencyjnej (nie wynika z niej, że działka 1 jest zabudowana). Tymczasem we wniosku inwestor wyraźnie oświadczył, że inwestycja ma polegać na rozbudowie budynku. Z wypisu aktu notarialnego [...] wynika, że działka nr 1 jest już zabudowana budynkiem składowo-produkcyjnym. Uzupełnienie wniosku ([...] również niczego nie wyjaśnia. Na karcie [...] akt znajduje się kopia mapy, w której zaznaczono literami [...] jakiś obszar. Nie wiadomo przez kogo mapa została złożona i nie wiadomo co zaznaczone linie mają przedstawiać. Dokument ten jest odmienny w swej treści od dokumentu złożonego przez inwestora przy wniosku. Z naruszeniem omawianego przepisu organ nie zażądał od inwestora podania pełnych danych charakteryzujących projektowaną inwestycję. W istocie więc sposób zagospodarowania terenu nie został przez inwestora określony. Nadto w piśmie z dnia 21.06.1999 r. inwestor podał, że "na załączniku graficznym naniesiono granice realizacji inwestycji z proponowanym zjazdem". Na mapie znajdującej się na karcie [...]. zaznaczono czerwoną linią odcinek między ul.[...] a linią wyznaczoną przez punkty [...] bez żadnego opisu co przedstawia. W załączniku graficznym Nr 2 decyzji opisano tę linię jako wjazd i zjazd. Decyzja nie obejmuje jednakże tej części inwestycji. Ani sam wniosek, ani jego uzupełnienie nie spełnia zatem przedstawionych wymogów, co stanowi o naruszeniu art.41 ust.1 w zw. z art.42 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art.42 ust.1 pkt 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa m.in. warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony. Bez szczegółowego wyjaśnienia jaka będzie funkcja i rodzaj inwestycji, brak jest zatem odpowiednich danych dla dokonania oceny co do niesprzeczności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze ustalenia tego planu zauważyć jedynie można, że działka nr 1 nie ma bezpośredniego dostępu do ul. [...], co może stanowić o naruszeniu zakazu lokalizacji budynków obsługiwanych na zasadzie drogi koniecznej. W załączniku Nr 1 decyzji przewidziano tymczasem obsługę komunikacyjną od strony tej właśnie ulicy. Nadto, organ nie zajął stanowiska odnośnie ustalenia planu, że zakazana jest lokalizacja obiektów nie związanych z istniejącą lub projektowaną zabudową pierzejową. Wreszcie, we wniosku inwestor nie wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla infrastruktury związanej z planowaną inwestycją, a w decyzji organ ustalił warunki dla inwestycji polegającej na budowie budynku wraz ze związanymi z budynkiem urządzeniami techniczno-budowlanymi. W nawiązaniu do wcześniejszych uwag, stwierdzić należy, że zjazd nie jest urządzeniem techniczno-budowlanym. Stosownie do treści art.145 § 1 ust.1 p.p.s.a. . Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi : a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego uznać należy, że wskazane wcześniej naruszenia prawa materialnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie aktu administracyjnego, z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego. Organ powinien rozważyć, czy przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym będą miały zastosowanie do spraw już zakończonych decyzją ostateczną o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wyeliminowaną następnie z obrotu prawnego w postępowaniu sądowym. Organ rozważy, czy w przypadku powtórnego rozstrzygania sprawy co do istoty, zastosowanie miałyby przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza, że przepisy nowej ustawy, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nie znają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie dotychczasowym. Z przyczyn wyżej wskazanych na podstawie powołanego przepisu oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie l wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.