II SA/Kr 324/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprzeciwu A. J. od decyzji Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lutego 2019 r., znak [...] w przedmiocie doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] decyzją z dnia 26 października 2018 r., nr [...], znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: "upb") nakazał A. J. - właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w K. - jako inwestorowi robót budowlanych, realizowanych bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę, a prowadzących do zmiany kategorii obiektu z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny doprowadzenie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K., w zakresie robót budowlanych polegających na ingerencji w ściany zewnętrzne i stropy - do stanu poprzedniego poprzez: - rozbiórkę nowo wykonanych przewodów kominowych usytuowanych przy ścianie wschodniej wraz z naprawą przebić w stopie, - doprowadzenie otworów okiennych i drzwiowych, zlokalizowanych w ścianach zewnętrznych przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego tj. stanu zgodnego z inwentaryzacją elewacji południowej, północnej i wschodniej budynku przy ul. [...] w K., sporządzoną przez mgr inż. arch. A. B., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, z marca 2018r. - stanowiącą załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 26 stycznia 2018r., - przywrócenie bramy garażowej oraz rozbiórkę ścian wydzielających pomieszczenia w dawnym garażu. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. J. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 lutego 2019 r., znak: [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo wszczął postępowanie, w trybie przepisów, o których mowa w art. 50-51 upb, ponieważ zachodzą przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b tj. realizowania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Podkreślono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 upb dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np.: gdy okaże się, że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy całkowicie podzielił ocenę dokonaną przez PINB, że wykonane roboty budowlane nie mieszczą się w zakresie zgłoszenia, dokonanego przez inwestora w dniu 16 stycznia 2018 roku, a obejmującego remont generalny lokali w budynku przy ul. [...] w K.. Zgodził się również z poglądem organu I instancji, że w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do zmiany funkcji budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny. Faktem jest również, że inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wielorodzinnego (karta 72 akt PINB). [...]WINB w [...] odnosząc się do punktów odwołania wskazał, że roboty budowlane, wykonane przez inwestora nie stanowią wyłącznie cyt. "jego wewnętrznej aranżacji". Faktem jest, że zostało dokonane trwałe wydzielenie zespołu izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, co zostało przedstawione na dokumentacji wykonanej przez mgr inż. P. K., uprawnionego do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej upr. nr ewid. [...] (vide karta nr 13-14 akt PINB [...]) Dokumentacja ta, wskazuje stan istniejący na dzień 27 kwietnia 2018r. Z materiału dowodowego wynika także fakt, nieuzyskania przez inwestora zaświadczenia o samodzielności lokali o numerach [...], [...], [...], [...], wydzielonych fizycznie w budynku przy ul. [...], z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące budynków jednorodzinnych (vide karta nr 27 akt PINB [...]). Niemniej jednak o ile, przywołane powyżej, działania organu I instancji należy uznać za prawidłowe, to w świetle materiału dowodowego, zawartego i opisanego szczegółowo w piśmie z dnia 28 stycznia 2018 r. T. G. i opinii-ekspertyzie A. K., [...]WINB w [...] wskazał, że stanowi on nowy materiał dowodowy. Powyższy materiał dowodowy wskazuje, że w wyniku robót budowlanych, prowadzących do zmiany kategorii budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny, będących przedmiotem postępowania organu I instancji, inwestor dokonał także ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku, w tym dokonał skucia nadproży okiennych, skucia posadzek wraz z wybraniem warstw pod posadzkowych, skucia fundamentów w poziomie piwnic oraz skucia warstw stropu nad parterem. W związku z powyższym, z uwagi na fakt, że wykonanie powyższych robót może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, winien dokonać pełnej kontroli przedmiotowego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. z uwzględnieniem robót i ich zakresu, w tym ingerencji w elementy konstrukcyjne, opisane w piśmie z dnia 28 stycznia 2018 r. T. G. i opinii-ekspertyzie A. K., oraz nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych doprowadzających budynek do stanu zgodnego z prawem, w tym zapewnienia bezpieczeństwa elementów konstrukcyjnych budynku z uwzględnieniem wielkości i rozkładu obciążeń przy użytkowaniu. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zdaniem organu odwoławczego konieczny do wyjaśnienia, wynikający z tych dokumentów zakres i sposób wykonania robót budowlanych ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotu sprawy i winien zostać uwzględniony przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy po analizie całości zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego stwierdził, że wykonane w budynku przy ul. [...] w K. roboty budowlane wykonano z naruszeniem przepisów prawa. Tym samym należało uznać, że w niniejszej sprawie inwestor naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art.3 ust.2a i art. 29 ust. 2 pkt 1 b upb. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy kierując się zasadą prawdy obiektywnej, w trybie art. 138 § 2 k.p.a. był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył sprzeciwem A. J., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezzasadne wydanie decyzji opartej na tym przepisie, zamiast decyzji opartej na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie Decyzji w całości oraz o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że wydając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na fakt złożenia 28 stycznia .2019 r. przez T. G. pisma z załączoną doń opinią-ekspertyzą A. K. z [...] lipca 2018 r. Organ II instancji nie umożliwił zapoznanie się przez skarżącego z tymi dokumentami, ani nawet nie poinformował skarżącego przed wydaniem decyzji o ich istnieniu. Dokumenty te - jak wynika z treści decyzji - stanowiły dowody przeprowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z urzędu, T. G. nie był, bowiem podmiotem posiadającym inicjatywę dowodową w toczącym się postępowaniu. Powyższe stanowiło rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. Skarżący nie miał faktycznej możliwości ustosunkowania się do twierdzeń wskazanych w omawianym piśmie i informacji zamieszczonych w załączonych doń dokumentach, pomimo, że jak wynika z uzasadnienia decyzji, były one kluczowe dla wydania rozstrzygnięcia o tak ukształtowanej treści. Już z samego tego powodu zasadne jest uchylenie decyzji, gdyż jej wydanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było niedopuszczalne, jako przedwczesne – nie można uznać, że organ II instancji wyjaśnił w sposób wystarczający, zgodny z przepisami postępowania administracyjnego, czy konieczne jest wydanie decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. Następnie skarżący wyjaśnił, że T. G. był wykonawcą robót budowlanych na przedmiotowym budynku (jak również na sąsiadującym budynku, będącym własnością M. Z.) tj. osobą, która zgodnie z zawartą z M. Z. i A. J. umową miała zapewnić zgodną z prawem, w tym prawem budowlanym, realizację remontu budynków przy ul. [...] nr [...] i [...] w K.. T. G. wykonał prace niezgodnie ze sztuką budowlaną, co potwierdziła m.in. opinia-ekspertyza A. K. z [...] lipca 2018 r. (przygotowana na zlecenie M. Z. i A. J.). Po wydaniu ww. opinii T. G. realizował prace poprawkowe, ale ostatecznie nie udało mu się osiągnąć satysfakcjonującego efektu. Pomimo tego T. G. żądał od M. Z. oraz A. J. pełnego wynagrodzenia, a nawet dodatkowego wynagrodzenia za rzekomo wykonane roboty dodatkowe. W listopadzie 2018 r. doszło do konfliktu pomiędzy T. G. a M. Z. i A. J., w którym ten pierwszy zagroził, że jeżeli nie dostanie zapłaty, dokona donosu na inwestorów do organów administracyjnych. Do sprzeciwu dołączono korespondecję inwestora z T. G. potwierdzającą powołane okoliczności. W piśmie z 28 stycznia .2019 r. T. G. wskazał, że "podczas dwukrotnej kontroli inspektorów nadzoru budowlanego w czerwcu 2018 r. inwestorzy celowo wprowadzali inspektorów w błąd, zatajając zakres wykonywanych prac". T. G. nie wskazał jednak, że podczas kontroli to właśnie on przedstawiał inspektorom zakres wykonywanych na budynku prac (obecny był także nieposiadający fachowej wiedzy technicznej A. R.). Co jednak istotniejsze z uwagi na niniejszą sprawę, T. G. wykonywał prace poprawkowe po [...] lipca 2018 r. (tj. po dacie, z której pochodzi opinia-ekspertyza A. K.) i dobrze wiedział, że stan wskazany w tej opinii-ekspertyzie nie odpowiada stanowi ze stycznia 2019 r. (tj. stanowi, który powinien być podstawą wydania decyzji). W niniejszej sprawie organ II instancji zaniechał przeprowadzenia chociażby minimalnej weryfikacji możliwości zasadności treści wskazanych w piśmie T. G. z 28 stycznia .2019 r. i jego załącznikach. W szczególności: 1) nie umożliwił skarżącemu przed wydaniem decyzji ustosunkowanie się do powyższego materiału, 2) nie przeprowadził minimalnych czynności (np. oględzin), chociażby uprawdopodobniających, że stan opisywany w przedmiotowym piśmie jest prawdziwy w chwili wydania decyzji. W konsekwencji, organ II instancji przed wydaniem decyzji w jakikolwiek sposób nie upewnił się, że w sprawie wystarczające będą czynności opisane w art. 136 k.p.a., ale od razu wydał decyzję opartą na art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazano wcześniej, ustalenie, że czynności przewidziane w art. 136 k.p.a. są niewystarczające, było niezbędne do wydania decyzji. W niniejszej sprawie miał miejsce także brak szczegółowego wyjaśnienia w treści uzasadnienia decyzji, dlaczego niewystarczające byłoby zastosowanie art. 136 k.p.a. (a zatem miało miejsce naruszenie art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.). Samoistnie nie stanowi to podstawy do uchylenia decyzji, ale pośrednio wzmacnia argumentację, że organ II instancji nie przeprowadził czynności wymaganych przed wydaniem decyzji kasatoryjnej. W sprawie w ogóle nie wiadomo, dlaczego uznano, że niewystarczające byłoby jedynie podjęcie czynności przewidzianych w art. 136 k.p.a. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zaskarżona sprzeciwem decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza powyższy przepis, co powoduje konieczność jej uchylenia. W zaskarżonej decyzji, która liczy ponad pięć stron, organ odwoławczy koncentruje się na ocenie przeprowadzonego dotychczas przez organ I instancji postępowania (które ocenia jako prawidłowe) oraz zasadności zarzutów odwołania (uznając je za bezzasadne). Jednakże w istocie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy powołał się na "nowy materiał dowodowy" tj. pismo T. G. z dnia 28 stycznia 2018 r. oraz opinię-ekspertyzę A. K.. [...]WINB wskazał, że ten nowy materiał dowodowy winien zostać uwzględniony przez organ I instancji, a on sam kierując się zasadą prawdy obiektywnej "był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji". Brak wyjaśnienia podstaw zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. stanowi oczywiste naruszenie tego przepisu. Wskazanych w decyzji dokumentów stanowiących nowy materiał dowodowy organ odwoławczy w żaden sposób nie zweryfikował, chociażby zlecając kontrolę, czy przesłuchując autorów tych dokumentów w charakterze świadków. Jednocześnie uchylając decyzję organu I instancji w sposób dowolny oceniono te dowody, jako wiarygodne stwierdzając: "inwestor dokonał także ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku (...) wykonanie powyższych robót może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia". Żadna ze stron postępowania nie została zawiadomiona o przeprowadzeniu dowodu z wymienionych dokumentów, a zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów. Wszystkie podniesione w sprzeciwie zarzuty okazały się zasadne, a zaskarżona decyzja, jako wydana przedwcześnie musiała zostać uchylona. Należy również zgodzić się ze skarżącym, iż decyzja kasatoryjna winna zawierać wyjaśnienie, dlaczego niewystarczające jest uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. Dodatkowo Sąd wskazuje, że w przesłanych aktach administracyjnych brak jest dokumentów, na które powołano się w zaskarżonej decyzji. Przykładowo brak jest protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2018 r., na który [...]WINB powołał się w zaskarżonej decyzji - akta I instancji zaczynają się notatką urzędową z dnia 10 lipca 2018 r. Ponadto [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że "inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wielorodzinnego (karta 72 akt PINB)" – podczas gdy przesłane do WSA akta I instancji kończą się na karcie 36. Na k. 11 tychże akt znajduje się adnotacja urzędowa: "do teczki akt sprawy niniejszego postępowania włączono teczkę czynności kontrolnych, prowadzonych pod znakiem (...) (75 kart), która stanowić będzie materiał dowodowy" - jednakże teczki tej nie zawierają przesłane sądowi akta. Z k. 8 akt administracyjnych II instancji wynika, że wraz z odwołaniem została przekazana przez PINB tylko jedna teczka, co budzi wątpliwości, co do zakresu przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania. Wobec oczywistych uchybień stwierdzonych przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz ograniczonej kognicji w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji Sąd był w stanie przeprowadzić kontrolę bez wzywania o uzupełnienie akt. Nie ulega jednak wątpliwości, że przy ponownym rozpoznawaniu odwołania wniesionego od decyzji PINB z dnia 26 października 2018 r. organ II instancji winien dysponować pełnym materiałem dowodowym i kompletnymi aktami administracyjnymi zgromadzonymi w sprawie. Winien on w pierwszej kolejności zweryfikować wiarygodność "nowego materiału dowodowego", umożliwiając stronom postępowania udział w czynnościach procesowych. Po uzupełnieniu materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien dokonać jego oceny zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i w miarę możliwości rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa.