II SA/Kr 3254/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Mariusz Kotulski AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia kontroli i wykonania ekspertyzy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. J. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 62 ust. 3, art. 81 ust. l pkt. 2 i art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 z pózn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy starego budynku mieszkalnego na posesji J. J. w miejscowości M. [...] gm. G., działce nr ewid. [...], Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w M. nakazał J. J. zamieszkałemu w M. [...] gm. G. przeprowadzenie: 1. okresowych kontroli co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznej sprawności (art. 62 ust. l pkt. 1) 2. zasadniczej co najmniej raz na 5 lat polegającej na sprawdzeniu stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej całego obiektu budowlanego, estetyki obiektu oraz jego otoczenia(art. 62 ust. l pkt. 2), które zgodnie z art. 62 ust. 4, 5 i 6 powinny być dokonywane przez osoby posiadające uprawnienia odpowiedniej specjalności, dla starego budynku mieszkalnego na posesji Pana J. J. w miejscowości M. [...] gm. G. -działce nr ewid. [...], a także przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego starego budynku mieszkalnego usytuowanego na w/w posesji, zawierającej inwentaryzację stanu istniejącego z wyraźnym określeniem stanu technicznego poszczególnych elementów konstrukcyjnych obiektu, określającą zakres robót , które należy wykonać dla przywrócenia stanu technicznego obiektu i bezpiecznego dalszego użytkowania z uwzględnieniem usytuowania budynku w sąsiedztwie łącznika z budynkiem inwentarskim i nowego budynku mieszkalnego. Organ zażądał nadto w decyzji przedstawienia protokołów kontroli określonych w pkt. l i 2 decyzji oraz ekspertyzy technicznej w terminie do [...]. 04. 2001 r. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że według oświadczenia M. J. -pełnomocnika J. J. złożonego do protokołu przesłuchania strony w dniu [...] kwietnia 2000 r. przedmiotowy budynek mieszkalny wybudowany został ok. 80 lat temu. Usytuowany jest w północno-wschodniej części zabudowanej działki stanowiącej własność J. J., w odległości ok. 10-16 m od krawędzi jezdni drogi gminnej G. - M., ok. 1,7 m od ogrodzenia stałego dzielącego nieruchomości sąsiadujące oraz 0,25 m od nowego budynku mieszkalnego oznaczonego na załączonych odręcznych szkicach sytuacyjnych stanowiących załączniki: protokołu z kontroli z dnia [...]. 07. 1999 r. oraz protokołu oględzin z [...]. 02. 2000 r. Budynek jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem . Elementy budynku praktycznie w całości wykonane są z drewna. Dach budynku jest czterospadowy z naczółkami, połać przykryta płytami falistymi azbestowo-cementowymi. Stan techniczny budynku jest nieodpowiedni: podmurówka w dużej części zniszczona, drewniane belki podwalinowe w miejscach widocznych w znacznym stopniu zniszczone, drewno spróchniałe, zmurszałe, przegnite, rozpada się. Widoczne działania owadów niszczących drewno. Zaawansowana korozja biologiczna. Belka podwalinowa pod ścianą wewnętrzną dzieląca pomieszczenie gospodarcze i korytarza w części środkowej na odcinku o dł. ok. 0,5 m zgnita i zmurszała. Ściany budynku na znacznej wysokości przegnite i wybrzuszone. Od mniej zniszczonych elementów ścian odpada obicie. Widoczne podmurowania z pustaków żużlobetonowych i obrzutka z zaprawy murarskiej. W pomieszczeniu w pomocnej części budynku użytkowanym na cele gospodarcze zgnite i zmurszałe elementy konstrukcyjne, strop nad nim praktycznie nie istnieje - został rozebrany. Elementy nośne - belki - poodcinane, istniejące podwieszone na drutach do więżby dachowej. Dach nad tym pomieszczeniem wykonany z płyt falistych azbestowo-cementowych jest nieszczelny. Zgodnie z § l ust. 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Ministra Spraw Wewnętrznych i Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (Dz.U. nr 38 poz. 895), właściciele lub zarządcy obiektów i urządzeń budowlanych zawierających azbest maja obowiązek dokonywać przeglądu technicznego tych wyrobów, z którego powinni sporządzać ocenę stanu i możliwości ich bezpiecznego użytkowania. Wobec takiego, nieodpowiedniego stanu technicznego budynku zachodzi konieczność wykonania obowiązku nałożonego decyzją. Od powyższej decyzji odwołał się J. J.. W odwołaniu zarzucił, że przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym, zamieszkują go jego rodzice. Fundamenty, ściany i dach budynku zbudowane są solidnie, nie noszą żadnych śladów pęknięć, zapadania się. Budynek jest sukcesywnie remontowany i odnawiany. Uprzednie wizyty pracowników PINB, wywoływane ciągłymi skargami sąsiadów D. i J. N., nie doprowadziły do kwestionowania stanu technicznego budynku, ani jego wyglądu. Nakazane decyzją czynności nie są potrzebne, ponadto ich koszt byłby większy niż wartość budynku. Wydana decyzja jest wynikiem żądania sąsiadów. Budynek nie stanowi żadnego zagrożenia, w szczególności dla D. i J. N.. J. J. wniósł o uchylenie decyzji. Po rozpoznaniu odwołania J. J., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzja z dnia 31 października 2002 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w jej pkt. l i nakazał przeprowadzenie okresowej kontroli co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznej sprawności instalacji urządzeń służących ochronie środowiska, instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych) - art. 62 ust. l pkt. l lit. b i c, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji uznał, że organ I instancji niewłaściwie zastosował normę art. 62 pr. bud., nakazując J. J. wykonanie kontroli w zakresie określonym w ust. l pkt. l lit. a, któremu to adresat tego obowiązku nie podlega ze względu na brzmienie normy art. 62 ust. 2 (obowiązek kontroli, o której mowa w ust. l pkt. l lit. a) nie obejmuje właścicieli i zarządców budynków indywidualnych budownictwa jednorodzinnego, zagrodowego i letniskowego oraz obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1.). Zatem należało w tym zakresie zreformować decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściciel budynku obowiązany jest do przeprowadzania okresowych kontroli. W sytuacji, gdy tego obowiązku nie wykonuje, organy nadzoru budowlanego upoważnione są do nakazania w drodze decyzji przeprowadzenia na koszt właściciela okresowych kontroli oraz dostarczenia stosownych ekspertyz w zakresie stanu technicznego. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. J.. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności przepisu art. 62 ust. 3 pr. bud. przez przyjęcie, że obowiązek kontroli przewidzianej w art. 62 ust. l trzeba konkretyzować w drodze decyzji administracyjnej, naruszenie prawa procesowego poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w szczególności okoliczności, czy stan budynku uzasadnia żądanie przedstawienia ekspertyz. Zdaniem skarżącego postępowanie organów obu instancji uznać należy za wadliwe. Prawo budowlane nie przewiduje w art. 63 ust. 3 formy decyzji dla przeprowadzenia kontroli przewidzianych w art. 62 ust. 1. Forma taka przewidziana jest jedynie dla kontroli dodatkowych, zaś analiza językowa wydanych decyzji prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie dotyczy przyszłych, powtarzających się obowiązków. W decyzji powtórzono obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów ustawy, a nie nałożono na skarżącego obowiązku dodatkowej kontroli. W tej sytuacji nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy winno przybrać formę postanowienia. Nadto organy obu instancji zaniechały wyczerpującego zebrania i uzasadnienia dowodów w nin. sprawie. Aby dokonać oceny, czy stan, o którym mowa w art. 62 ust. 3 pr. bud. występuje, należy najpierw przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem dokonania konkretnych ustaleń zarówno co do rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu i dopiero w następstwie tych czynności podjąć stosowne decyzje przewidziane przepisami, tj. przeprowadzenie kontroli lub wykonanie ekspertyzy. Uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych argumentów przemawiających za dopuszczalnością takiego rozstrzygnięcia i pozwalających zweryfikować jego prawidłowość. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej, względnie o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W związku z wejściem w życie z dniem l stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej - w skrócie ppsa. Skargę należało uwzględnić. Zaskarżona decyzja, oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego - przepisu art. 62 ust. 3 pr. bud., oraz przepisów postępowania - art. 7. 77 i 107 § 3 kpa. Przepis art. 62 ust. l pr. bud. rozróżnia dwa rodzaje kontroli okresowych : pierwszy - to okresowe kontrole coroczne, drugi - to kontrole o charakterze zasadniczym, wykonywane nie rzadziej niż raz na pięć lat. Zwolnienie z obowiązku dokonywania okresowych kontroli, o którym mowa w art. 62 ust. 2 odnosi się do właścicieli i zarządców indywidualnego budownictwa jednorodzinnego, zagrodowego i letniskowego oraz obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowy zakres tego zwolnienia obejmuje coroczną kontrolę stanu technicznego sprawności elementów budynków, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu. Art. 62 ust. 3 pr. bud. przyznaje organom nadzoru budowlanego prawo wydawania decyzji nakazującej przeprowadzenie - w każdym terminie, kontroli, o których mowa w ust. l art. 62, a także możliwość zażądania przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Uprawnienie organu przewidziane w art. 62 ust. 3 uzależnione jest od uprzedniego stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie : życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska. Z treści przepisu art. 62 ust. l, 2 i 3 wynika więc, że uprawnienie organu do nakazania przeprowadzenia kontroli stanu technicznego jest niezależne od tego, czy właściciel lub zarządca przeprowadzał tego typu kontrolę, oraz kiedy była przeprowadzana ostatnia kontrola. Wynika także, iż obowiązek przeprowadzania kontroli, o których mowa w art. 62 ust. l, nałożony na właściciela lub zarządcę tym przepisem jest niezależny od stanu technicznego elementów budynku, instalacji i urządzeń w nim wymienionych, natomiast uprawnienie organu do nałożenia obowiązku kontroli przewidziane w ust. 3 tego przepisu uzależnione jest od uprzedniego stwierdzenia przez organ możliwości zagrożenia któregokolwiek z wymienionych w nim dóbr. Zgodnie z przepisem art. 93 pr. bud. niewykonanie obowiązku przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 62 ust. l zagrożone jest karą grzywny. Obowiązek więc przeprowadzania okresowych kontroli, o których mowa w art. 62 ust. l pr. bud. wynika bezpośrednio z przepisu ustawy i niezależnie od stanu technicznego obiektu. Kontrola, do której może zobowiązać organ w oparciu o przepis art. 62 ust. 3 jest kontrolą dodatkową. Użycie przez ustawodawcę w ust. 3 art. 62 zwrotu "właściwy organ może ...nakazać przeprowadzenie w każdym terminie, kontroli, o których mowa w ust. l" oznacza możliwość nakazania kontroli o wyznaczonych przez ust. l i 2 zakresach przedmiotowych, nie zaś możliwość nakazania dokonywania kontroli corocznych lub okresowych, skoro ten obowiązek jest już nakazany przez ustawodawcę, a nadto w ust. 2 mówi się o możliwości nakazania kontroli w każdym terminie. Nałożenie obowiązku przeprowadzenia tej dodatkowej kontroli musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, zmierzającym do stwierdzenia istnienia możliwości konkretnych zagrożeń, skoro tak stanowi przepis art. 62 ust. 3 pr. bud. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji nakazał skarżącemu przeprowadzanie okresowych kontroli, o których mowa w art. 62 ust. l pr. bud. Tym samym , jak słusznie twierdzi skarżący- organ powtórzył w osnowie decyzji obowiązek wynikający bezpośrednio z ustawy, którym właściciel przedmiotowego budynku jest już obciążony. Art. 62 ust. l nie przewiduje możliwości wydawania decyzji nakazujących przeprowadzanie okresowych kontroli, ponieważ, zgodnie z treścią tej normy nie istnieje taka potrzeba, skoro obowiązki te wynikają bezpośrednio z przepisu ustawy. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie załatwił sprawy wyjaśnienia i ewentualnego usunięcia skutków złego stanu technicznego budynku. Z przepisu art. 62 ust. 3 wynika, że organ nadzoru budowlanego nakazując przeprowadzenie dodatkowej kontroli powinien określić w decyzji jej zakres uwzględniając rodzaj stwierdzonych naruszeń w utrzymaniu obiektu budowlanego. Stwierdzić należy, że postępowanie dowodowe i wyjaśniające, które powinno dać podstawę do zastosowania przez organ przepisu art. 62 ust. 3 przeprowadzone zostało w sposób nie pozwalający na dokonanie konkretnych ustaleń, jakie stwierdzono naruszenia w utrzymaniu obiektu budowlanego, oraz czy mogą one skutkować możliwością naruszenia dóbr określonych w tym przepisie. Nałożenie na stronę obowiązku przeprowadzenia kontroli bądź wykonania ekspertyzy na jej koszt nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dającego podstawę do skonkretyzowania obowiązku zgodnie z treścią przepisu prawa materialnego. Ustaleń takich nie sposób poczynić w oparciu o przeprowadzone oględziny budynku (protokół z [...]. 02. 2000 r.). Protokół oględzin zawiera jedynie opis widocznych części obiektu. Brak natomiast ustaleń, dotyczących stwierdzenia czy i które naruszenia w utrzymaniu obiektu budowlanego spowodować mogą zagrożenia, o których mowa w ust. 3 i które konkretnie zagrożenia. Tylko wówczas organ uprawniony jest do nakazania obowiązków wynikających z przepisu art. 62 ust. 3 pr. bud. Zwrócić należy uwagę również na niejasne określenie przedmiotu postępowania, co mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Według datowanego na dzień [...]. 12. 1999 r. zawiadomienia, zostało wszczęte postępowanie w sprawie "starego budynku mieszkalnego na posesji Pana J. J. w miejscowości M. [...] gm. G. - działce o nr. ewid. [...]". Z treści tego zawiadomienia wynika, że właściwie nie wiadomo, czego postępowanie miało dotyczyć i jaki był jego cel. Zgodnie z przepisem art. 61 § l kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie oznacza to jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje kwestii inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na stronie obowiązków, wszczęcie postępowania następuje z urzędu. W niniejszej sprawie organ nie określił, w jakiej sprawie wszczyna postępowanie, nie powołał w oparciu o jaki przepis prawa budowlanego - prawa materialnego wszczyna postępowanie. Określenia przedmiotu postępowania "w sprawie starego budynku mieszkalnego" nie można uznać za prawidłowe, nie zakreśla ono bowiem ram postępowania, które wytyczyć powinien w niniejszej sprawie konkretny przepis prawa budowlanego. Kolejnym naruszeniem przepisów postępowania jest niezbadanie przez organy prowadzące sprawę , kto w sprawie miał interes prawny lub obowiązek, czyli brak ustalenia, komu przysługuje przymiot strony. Należy podkreślić , że z treści przepisu art. 28 kpa wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony może być wyprowadzone wyłącznie z przepisów prawa materialnego, tj. musi istnieć przepis prawny, który by chronił jej interes. Organ administracji ma obowiązek z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, czego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zaniechał. Uchybienia powyższe naruszają przepis art. 61 § l i 28 kpa. Samo żądanie wszczęcia postępowania skierowane do organu nie czyni z osoby takie żądanie zgłaszającej strony postępowania, jeżeli brak przepisu prawa, z którego wynikałoby, iż może lub powinna ona uzyskać konkretne korzyści, albo też może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania. Należy podkreślić, że status strony daje wyłącznie posiadanie interesu prawnego a nie faktycznego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę, do podjęcia jakiej decyzji jest uprawniony w oparciu przepis art. 62 ust. 3 pr. bud. i jaki ma być cel zastosowania tego przepisu. Zasadne będzie także rozważenie, czy nie zachodzą okoliczności przewidziane przepisem art. 66 pr. bud., którego zastosowanie powinno być poprzedzone postępowaniem dowodowym umożliwiającym szczegółowe udokumentowanie stwierdzonych nieprawidłowości, nie wykluczając nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku, jednak wówczas w drodze postanowienia a nie decyzji. W każdym jednak przypadku należy mieć na uwadze, że podstawy zastosowania przepisów nakładających na stronę obowiązki przewidziane przepisami prawa budowlanego muszą być ustalone w drodze postępowania dowodowego respektującego zasady przewidziane przepisami art. 7 i 77 kpa, co powinno następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja wydana została także z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Organ II instancji zgodnie z tą zasadą ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę, a nie dokonać tylko kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie poczynił żadnych samodzielnych ustaleń, sprowadzając postępowanie do skontrolowania decyzji organu I instancji i jej zreformowania w związku z treścią przepisu art. 62 ust. 2 pr. bud. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 kpa, 107 § 3 kpa , oraz art. 62 ust. 3 pr. bud. Powyższe uchybienia powodują, że w oparciu o przepis art. 145 § l pkt. l lit. a) i lit. c) ustawy ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 ustawy.