II SA/Kr 326/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Wiesław Kisiel WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji A. B. w dniu [...] r. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta [...] odmówił A. B. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci A. B. i M. B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i do dodatków do tego zasiłku przysługuje (...), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Kwota najniższego zasiłku rodzinnego wynosi obecnie 48 złotych. W przypadku skarżącej kwota dochodu rodziny uprawniająca do zasiłku rodzinnego wynosi: 504 zł x 4 osoby + 48,00 zł = 2064 zł. Zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny - oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dochód - oznacza przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dochód rodziny skarżącej za [...] r. wyniósł [...] zł w tym dochód S. B. [...] zł i dochód A. B. [...] zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł - [...] zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny wynosi [...] zł. Z uwagi na przekroczenie dochodu orzeczono o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego i w konsekwencji o odmowie przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. B. Wskazała, że od [...] r. sama wychowuje dwoje dzieci. Z powodu nadużywania alkoholu przez męża i częstych awantur, opuściła wspólne mieszkanie i nie ma kontaktu z mężem. Skarżąca i dzieci utrzymują się z dochodów skarżącej i alimentów zasądzonych od męża, które są ściągane przez Komornika. Podkreśliła, że obecnie toczy się sprawa rozwodowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w okresie od 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2005. Natomiast do członków rodziny zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych zalicza się odpowiednio: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego. Przepisy nakazują zaliczyć do rodziny męża. W świetle ustawy nie ma znaczenia, że od małżonka zasądzone są świadczenia alimentacyjne. Zatem SKO uznało za prawidłowe zaliczenie przez organ I instancji, męża A. B. do rodziny oraz wliczenie do dochodu rodziny dochodu małżonka a nie zasądzonych od niego alimentów. W świetle ustawy dochód oznacza, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a) oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit. c). Z akt sprawy wynika, iż na dochód rodziny w 2005 r. składa się dochód A. B. w wysokości [...] zł oraz dochód S. B. opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w kwocie [...] zł. Obliczenia organu I instancji w zakresie dochodu męża skarżącej nie pokrywały się z obliczeniami Kolegium. Zgodnie z definicją dochodu określoną w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy przychody opodatkowane należy pomniejszyć o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. A zatem od kwoty [...] zł należy odliczyć kwotę podatku w wysokości [...] zł oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne obliczone zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Z obliczeń Kolegium wynika, iż dochód rodziny w 2005 r. wyniósł łącznie [...] zł, co oznacza miesięcznie [...] zł a w przeliczeniu na osobę [...]. Mając na względzie, iż kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest nabycie prawa do świadczeń w postaci zasiłku rodzinnego wynosi 504 zł na osobę w rodzinie, bezspornym jest, iż w sytuacji rodziny skarżącej nastąpiło jego przekroczenie. Zgodnie z art. 5 ust.3 ustawy w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę ( 504 x 4 osoby + 48 zł = 2.064 zł) lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany (48 zł), zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Dochód rodziny skarżącej przekracza, zatem nie tylko kwotę 504 zł, jak również wskazany wyżej przelicznik kryterium dochodowego w rodzinie zwiększonego o kwotę najniższego zasiłku, co oznacza, że świadczenie nie przysługuje. Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych są przepisami o charakterze związanym, których istota polega na tym, że organ administracji publicznej nie ma możliwości uznaniowej ich interpretacji po rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. Ustalenie składu rodziny oraz dochodu jest ściśle określone przez ustawodawcę. A. B. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnosząc, iż jest matką samotnie wychowującą dwoje dzieci. W [...] r. wyprowadziła się z mieszkania zajmowanego wraz z mężem, gdyż mąż nadużywał alkoholu i awanturował się. Skarżąca nie utrzymuje z mężem kontaktów i utrzymuje się z własnych dochodów oraz alimentów w kwocie [...] zł, czyli w sumie jej dochód wynosi [...] zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145§ 1 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodu z powodu zarzutów w niej podniesionych. Wniosek skarżącej A. B. dotyczył przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci A. B. i M. B., przy czym jak wynika z akt sprawy skarżącej w poprzednim okresie zasiłkowym przysługiwało prawo do zasiłku. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Natomiast art. 5 ust. 3 ustawy przewidywał, że w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Dodatki do zasiłków przysługują w razie spełnienia określonych w ustawie przesłanek jedynie, w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki do przyznania zasiłku rodzinnego. Rozpatrując, więc wniosek skarżącej, w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy spełnione zostały kryteria dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego. Zgodnie z art.3 pkt 2 ustawy dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Do członków rodziny zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych zalicza się odpowiednio: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego. Ustawodawca określając pojęcie rodziny uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2005 r. I OSK 150/05 LEX nr 192108). Przepisy nakazują, więc zaliczyć męża do rodziny i nie ma znaczenia, że od małżonka zasądzone są świadczenia alimentacyjne egzekwowane przez Komornika oraz, że toczy się sprawa o rozwód. Dlatego należy uznać za prawidłowe zaliczenie przez organy obu instancji, męża A. B. do rodziny oraz wliczenie do dochodu rodziny dochodu małżonka S. B. a nie zasądzonych od niego alimentów. SKO w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustaliło, iż dochód 4 osobowej rodziny skarżącej w 2005 r. wyniósł łącznie [...] zł, co oznacza miesięcznie [...] zł a w przeliczeniu na osobę [...] zł. Ponieważ miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł, a więc przekraczając kwotę określoną w art. 5 ust. 1 ustawy (to jest 504 zł), zasadnie przyjęto, że nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Nie można natomiast zgodzić się z wykładnią art. 5 ust. 3 ustawy, w wyniku której odmówiono przyznania zasiłku rodzinnego w trybie określonym w tym przepisie. Zgodnie z zawartą tam regulacją, w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przyjętego w kwestionowanej decyzji rozumienia użytego w art. 5 ust. 3 ustawy pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. Za przyjętym przez organy rozumieniem wskazanego pojęcia mogłaby przemawiać definicja "dochodu rodziny" zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy, gdzie wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny, oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Jednakże pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Za taką interpretacją przemawia umiejscowienie obu unormowań w jednym artykule ustawy regulującym zasady przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego. Skoro w ust. 3 mowa jest o przypadku, gdy wskazany tam dochód przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, to dochód ten winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Dodatkowo należy zauważyć, że zastosowana przez organy rozpatrujące wniosek skarżącej interpretacja art. 5 ust. 3 prowadzi do szczególnie uprzywilejowanej pozycji przy przyjętym rozumieniu tego przepisu, osoby uczącej się, zaś w przypadku rodzin następuje również niczym nieuzasadnione zróżnicowanie ich sytuacji w zależności od liczebności danej rodziny. Takie skutki daje przyjęcie rozumienia pojęcia "dochód rodziny" użytego w tym przepisie w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, co nie wydaje się być zamierzone przez ustawodawcę. Wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa materialnego i w konsekwencji błędne ustalenie "dochodu rodziny" skarżącej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Ponownie rozpatrując sprawę, organy winny uwzględnić powyższe wytyczne i ustalić w sposób wskazany w wyroku dochód rodziny skarżącej na użytek regulacji zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy, a następnie rozstrzygnąć wniosek w zakresie każdego z dochodzonych świadczeń. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.