II SA/Kr 3269/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie NSA : Krystyna Kutzner Piotr Lechowski sprawozdawca Protokolant : Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2004 r sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 listopada 2000 r, Nr: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję w części orzekającej o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej działkę ewid. [...] z nieruchomością stanowiącą działkę ewid. [...] , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz skarżącej K. Ż. tytułem kosztów postępowania kwotę [...] zł, słownie:[...] złotych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania: E. K., K. Ż. oraz C. S., H. i S. małż. S., J. i J. małż. J., A. J., H. W., S. K., B. K., M. Ż. i M. G., od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2000r znak [...] , którą odmówiono wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego działek ewid. Nr [...] - stan. ulicę [...] z działkami ewid. [...] , [...] , [...],[...] i [...] , decyzją z dnia 23 listopada 2000r sygn. [...] , uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Jako podstawę prawną decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Podstawę faktyczną decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2000r stanowiło ustalenie, że wniosek o rozgraniczenie działki ewid. Nr [...] oznaczonej w ewidencji jako ul. [...] w [...] nie mającej uregulowanego stanu prawnego, wedle ewidencji we władaniu Urzędu Miasta i Gminy [...] z działkami ewid. Nr [...] , [...] , [...] , [...] i [...] , nie pochodzi od osób mogących być stronami postępowania, gdyż nie są właścicielami, względnie współwłaścicielami rozgraniczanych działek. W odwołaniu podnoszono, że decyzja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa oraz ze stanem faktycznym. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przyjęło za własne ustalenia organu I instancji, że osoby podpisane na wniosku o dokonanie rozgraniczenia nie są właścicielami działek, które miały zostać rozgraniczone, oraz że właściciele nieruchomości mających podlegać rozgraniczeniu sprzeciwiają się dokonaniu rozgraniczenia. Przywołując treść przepisu art. 28 kpa oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazano, że prawo materialne przymiot strony przyznaje właścicielom lub współwłaścicielom nieruchomości, którym przepisy zapewniają prawo dysponowania własną nieruchomością. Za trafne uznał organ odwoławczy stanowisko, że osoby nie mające przymiotu właścicieli względnie współwłaścicieli nieruchomości, które mają być rozgraniczone, nie są stronami w rozumieniu art. 30 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zarazem wskazując, na przepis art. 61 §3 kpa wyrażono pogląd, iż przepisy nie przewidują rozstrzygnięcia orzekającego o odmowie postępowania rozgraniczeniowego, natomiast postępowanie wszczęte na wniosek osoby nie mającej przymiotu strony, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 §1 kpa jako bezprzedmiotowe, co uzasadnia rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła K. Ż., wnosząc " o ustalenie, że sprawa dotyczy rozgraniczenia drogi publicznej tj. ul. [...] w [...] a nie działek z nią sąsiadujących". Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżąca podnosiła, że przedmiotem żądania było " wytyczenie granic drogi ", która stanowiła i stanowi mienie publiczne, właśnie częściowo zajęte przez właścicieli sąsiadujących działek wybudowanymi ogrodzeniami, którzy z tych przyczyn nie żądają rozgraniczenia. Zdaniem skarżącej żądanie wytyczenia granic drogi - ulicy [...] , winno być ustalone w wyroku Sądu, gdyż jak podkreśla skarga - "chce się wmówić, że żąda rozgraniczenia działek tych co zajęli drogę". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko, w nawiązaniu do zarzutów skargi podkreślono, że z akt postępowania w sposób jednoznaczny wynika, iż skarżąca, oraz pozostali wnioskodawcy wnosili o rozgraniczenie ulicy- działki ewid. [...] od pozostałych wskazanych działek, oraz że "wytyczenie granic drogi" musi dotyczyć granic działek sąsiednich. Dodatkowo wskazano, że droga nie ma uregulowanego stanu prawnego a władającym jest Urząd Miasta i Gminy [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie- Ośrodek zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004r i postępowanie nie zostało ukończone. Zgodnie zatem z przepisem art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), a stosownie do przepisu art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej ustawa o p.s.a), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarazem jednak przepisy ustawy o p.s.a, określają rodzaje rozstrzygnięć jakie może Sąd podjąć uwzględniając skargę na decyzję, lub postanowienie ( art. 145). Nie należy do tych rozstrzygnięć kompetencja do zastępowania organów administracji publicznej w załatwianiu spraw i rozstrzyganie merytoryczne spraw. Oczekiwanie zatem skarżącej, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego będzie rozstrzygnięcie o przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym nie ma oparcia w przepisach prawa. Niemniej kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona w części i z przyczyn innych niż podniesione na jej poparcie. Od dnia wejścia w życie przepisów kodeksu cywilnego, tj. od dnia 1 stycznia 1965r, stosownie do przepisu art. XXXVIII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r- Przepisy wprowadzające kodeks cywilny ( Dz. U. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.), materialnoprawną podstawę rozgraniczenia stanowi przepis art. 153 kodeksu cywilnego regulujący kryteria rozgraniczenia gruntów, których granice stały się sporne, przy czym art. 152 k.c wskazuje na właścicieli gruntów sąsiadujących jako na podmioty obowiązane do współdziałania przy rozgraniczeniu oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Przepisy obowiązującej od dnia 1 lipca 1989r ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2000r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm. )-zwanej dalej ustawą- stanowią w art. 29 ust. 1 i 2, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia gruntów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami. Taka regulacja oznacza, że istotą sporu o rozgraniczenie jest przebieg granic sąsiednich nieruchomości, w celu ustalenia jaki jest zakres prawa własności właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości ( Por. St. Rudnicki, sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998 ,str. 80). Nie jest zatem możliwe "wytyczenie granic drogi"- działki ewid. Nr [...] - jak chce tego skarżąca, w oderwaniu od przebiegu tych granic z nieruchomościami przyległymi. Ma to istotne znaczenie, gdyż w świetle powyższych regulacji, spór co do przebiegu granic konkretnych nieruchomości, może powstać tylko pomiędzy właścicielami ( współwłaścicielami, wieczystymi użytkownikami, samoistnymi posiadaczami- chronionymi domniemaniem z art. 341 k.c) nieruchomości sąsiadujących ze sobą ( na odcinku wspólnej granicy). Na właścicieli nieruchomości sąsiednich wskazują wyżej powołane przepisy art. 152 i 153 kc jako na podmioty obowiązane do dbałości o stan znaków granicznych i do współdziałania przy rozgraniczeniu. Zgodnie z art. 29 ust. 3 organem właściwym do dokonania rozgraniczenia jest wójt ( burmistrz, prezydent miasta), a w wypadkach określonych w ustawie sąd (powszechny). Przepis art. 30 ust. 1 stanowi, że postępowanie o rozgraniczenie przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony, przy czym art. 2 określa sytuacje, w której postępowanie organ przeprowadza z urzędu. W świetle powyższego nie narusza prawa stanowisko zaskarżonej decyzji, że stroną postępowania a więc podmiotem mającym w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 152, 153 kc oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne interes prawny w zainicjowaniu wnioskiem postępowania rozgraniczeniowego przed organem administracji publicznej, albo interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu, może być taka osoba, której przysługuje cywilnoprawny tytuł własności ( współwłasności, wieczystego użytkowania), do nieruchomości , której granice stały się sporne lub służy jej inne cywilnoprawne podmiotowe prawo rzeczowe ograniczone ( np. służebność). Korzystanie z cudzej nieruchomości ( także nie mającej uregulowanego stanu prawnego) oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga, w zakresie przejazdu i przechodu przez osoby, które nie mają tytułu własności do nieruchomości sąsiednich na odcinku spornej z tą drogą granicy, nie statuuje na rzecz tych osób przymiotu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 152,153 k.c i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dającego podstawę do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego przed organem administracji publicznej lub uczestniczenia w tym postępowaniu. Na temat braku przymiotu zainteresowanego w rozumieniu art. 510 §1 kpc, po stronie takich osób w sądowym postępowaniu rozgraniczeniowym wypowiedział się Sąd Najwyższy w motywach uchwały z dnia 1988.04.13 III CZP 23/88 ( OSNC 1989/9/137). Wynikającą z przepisu art. 61 §1 i 3 kpa zasadą jest, iż postępowanie administracyjne na wniosek strony, wszczyna samo złożenie wniosku, gdyż datą wszczęcia takiego postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W sytuacjach, w których przepisy kpa przewidują wszczęcie postępowania w drodze wydania aktu np. postanowienia- ( art. 31 §2 , 149 §1 kpa), brak przymiotu strony lub przesłanki uzasadniającej udział w postępowaniu, owocuje wskazanym wyraźnie przepisami rozstrzygnięciem, w postaci czy to postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej ( art. 31 §2 kpa) czy to decyzją odmawiającą wszczęcia postępowania o wznowienie ( art. 149 §3 ), czy w sprawie o stwierdzenie nieważności ( art. 157 §3 kpa). W pozostałych przypadkach stwierdzenie przez organ administracji publicznej, że po stronie podmiotu na podstawie żądania, którego wszczęto postępowanie, nie zachodzą wymagane przesłanki podmiotowe, właściwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 §1 kpa jako bezprzedmiotowego. Z przepisów art. 30 ust. 3 i 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego następuje na podstawie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Ustawa nie zawiera regulacji, dającej podstawę do wydania przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta) decyzji lub postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, którego żąda podmiot nie mający przymiotu strony. Stwierdzenie zatem braku przymiotu strony u podmiotu żądającego rozgraniczenia, po wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, daje podstawę do decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego opartej na przepisie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 29 ust 1 i 2 i art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela zapatrywania wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 2000.09.21 II SA./Łd 1077/97 (OSP 2002/7-8/99 ), w myśl którego dopuszczalne jest wydanie przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z powodu braku przymiotu strony u osoby składającej wniosek. W piśmiennictwie również opowiedziano się za decyzją o umorzeniu postępowania, w takiej sytuacji, a nie za odmową wszczęcia postępowania ( Por. M .Bogusz, glosa do wyroku NSA j.w - OSP 2002/7-8/99). Należy zatem co do zasady zaakceptować stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajęte w zaskarżonej decyzji, że stwierdzając brak przymiotu strony - tytułu własności- po stronie osób żądających rozgraniczenia oznaczonych konkretnie nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne, z dz ewid. [...] (droga), organ I instancji winien był umorzyć postępowanie o rozgraniczenie jako bezprzedmiotowe, a nie decyzją odmawiać jego wszczęcia. Zaskarżona decyzja znajduje zatem co do zasady oparcie w przypisie art. 138 §1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105 §1 kpa. Podejmując rozstrzygnięcie kasacyjne, którego istota sprowadza się do umorzenia postępowania przed organem I instancji o rozgraniczenie z dz. ewid. [...] , przylegających do niej działek ewid. [...] , [...] , [...] , [...] i [...] , przeoczył organ odwoławczy, iż nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona kwestia, kto jest właścicielem ( współwłaścicielem) działki [...] , a zatem nie zostało zweryfikowane, ogólnikowe ustalenie w tym zakresie organu I instancji, że wśród żądających rozgraniczenia nie ma właścicieli ( współwłaścicieli) tej nieruchomości ( działki Nr [...] ). Z odpisu z księgi wieczystej [...] założonej dla nieruchomości obejmującej m.in. dz. ewid. [...] , wydanego [...] .1999 ( k.10), wynika, że prawo współwłasności tej nieruchomości wpisane było na rzecz S. K., A. M., J. Ż. i E. K.. Z przedłożonego przy skardze wypisu z rejestru gruntów z dnia 27.11.2000r wynika, że w ewidencji gruntów jako współwłaściciele figurują J. J., B. K., E K i W. S.. J. J. wśród osób żądających rozgraniczenia (k. 30, 29, 64) a na rozprawie przed Sądem figurujący na tym wniosku C. S. wyjaśnił, ze jest mężem W. S., która z kolei figuruje na oświadczeniu "popierającym" żądanie rozgraniczenia ( k.2). Należy mieć także na uwadze, że akta postępowania administracyjnego nie zawierają stosownego poświadczenia, że działka ewidencyjna nr [...] nie ma urządzonej księgi wieczystej i uregulowanego stanu prawnego. Ustalenie, że działka [...] stanowi wg ewidencji gruntów drogę - ul. [...] w [...] , we władaniu Urzędu Miasta i Gminy [...] , nie znajduje odzwierciedlenia nawet w stosownym wypisie z rejestru ewidencji gruntów. Brak uregulowania stanu prawnego działki oznaczonej w ewidencji jako działka ewid. Nr [...], nie wyłącza sam przez się możliwości rozgraniczenia tej nieruchomości z nieruchomościami sąsiednimi. Natomiast kwestia stanu prawnego nieruchomości, której ma dotyczyć rozgraniczenie ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 kpa, gdyż uczestnikiem postępowania winien być podmiot mający tytuł prawny do działki stanowiącej drogę. Stan sprawy nie pozwalał na ustalenie czy ulica, której nadano nazwę ma charakter drogi publicznej (i o jakim charakterze) w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych ( tj. Dz.U. z 2000r Nr 71 poz. 838 z późn. zm.). Do organu prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe należy dbałość o zapewnienie w nim udziału stron tego postępowania, z zachowaniem reguł przewidzianych art. 100 kpa. Potwierdza to brzmienie art. 32 ustawy oraz §9 Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r w sprawie rozgraniczenia nieruchomości ( Dz. U. Nr 45, poz. 453). Ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji "odmawiającej wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego" pomiędzy działkami ewd. [...] i [...] , organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe wskazania. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 Lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz., U. Nr 153 poz. 1270). Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto na przepisie art. 200 powyższej ustawy.