II SA/Kr 327/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak NSA Jan Zimmermann (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A.W. i J.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku I. skargę oddala; II. zasądza od Skarbu Państwa-Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J.Z. kwotę 292,80 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy)-w tym podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Kr 327/09 UZASADNIENIE Pismem z dnia 14 lutego 2001 r. A. i J. .W. zam. w K. na os. [...] zgłosili fakt samowoli budowlanej przy realizacji Osiedla [...] która ich zdaniem polega na niezgodności realizacji dróg i przynależnej infrastruktury z Planem Realizacyjnym Osiedla. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2001 r. odmówił nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w likwidacji obowiązku kontynuacji robót drogowych na zadaniu III osiedla domów jednorodzinnych, polegających na budowie sięgacza od ul. [...] w kierunku północnym oraz odcinka ulicy [...] od ul. [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414 z późn. zm., cyt. dalej jako prawo budowlane). W uzasadnieniu napisano, że podstawą budowy dróg i przynależnej infrastruktury dla osiedla [...] był Plan Realizacyjny zatwierdzony decyzją z dnia [...] sierpnia 1986 r. oraz pozwolenie na budowę z dnia 25 sierpnia 1986 r. Ustalono, że drogi osiedlowe zrealizowane w ramach budowy osiedla mieszkaniowego [...] jak i przynależna infrastruktura wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym Planem Realizacyjnym i decyzją pozwolenia na budowę. Zasadniczy problem dla skarżącego stanowi nie zrealizowany dojazd od ulicy [...] w kierunku północnym oraz nie urządzona ulica [...]. Inwestor za zgodą zainteresowanych mieszkańców odstąpił od wykonania dojazdu od ulicy [...] z uwagi na brak środków finansowych. Dojazd do szeregu budynków, realizowanych na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, zapewniają ulice: [...] .Dojazd do działki 1 , stanowiącej własność J. W. , ustalono przez działkę 2. Działka ta łączy posesję J. W. z ulicą [...], która do chwili obecnej jest drogą nie urządzoną o nawierzchni tłuczniowej. W toku postępowania J.W. wyjaśnił , że brak wykonania odcinka urządzonej ulicy [...] stwarza trudności w prawidłowym zagospodarowaniu terenu osiedla od strony północnej, w tym również w dojeździe do domu J. W. . Ulica [...] w parametrach po przebudowie została wrysowana na załączniku graficznym planu zagospodarowania osiedla [...], lecz znajduje się poza terenem objętym zatwierdzonym Planem Realizacyjnym osiedla [...] W odwołaniu J.W. napisał, że wskazana w uzasadnieniu decyzja z dnia [...] sierpnia 1986 r. w niczym nie zmienia Planu Realizacyjnego, objętego Decyzją z dnia [...] listopada 1983 r., gdzie w szczególności zachowany jest układ dróg osiedlowych. Niezgodne z prawdą jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu, że dojazd do szeregu budynków zapewniają ulice [...], realizowanych na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, bowiem decyzja ta nie zmienia układu komunikacyjnego, a wręcz nakazuje "przed oddaniem budynków do użytkowania należy spełnić warunki podane w decyzji z dnia [...] sierpnia1986 r.", a zatem z powyższego wynika, że rezygnacja z realizacji dojazdu od ulicy [...] do domu odwołujących się, stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązującym Planem Realizacyjnym Osiedla [...]. Odwołujący się podnieśli też, że niezgodne z prawdą jest stwierdzenie, iż mają oni zapewniony dojazd przez działkę 2 (od strony północnej), bowiem takiej drogi nie ma w terenie, nie jest objęta Planem Realizacyjnym ani też nie ma dokumentacji na jej budowę i w tej sytuacji wskazywanie działki 2 jako dojazdu do domu jest chyba nieporozumieniem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdzając początkowo niemożność wydania decyzji w terminie i wyznaczając nowy, 3-miesięczny termin dla jej wydania, po 7 latach, w dniu 28 listopada 2008 r. wydał decyzję [...] , mocą której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu napisano, że zasadniczą kwestią przy ocenie niniejszej sprawy przez organy nadzoru budowlanego jest weryfikacja, czy w toku realizacji inwestycji doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym również zatwierdzonego planu realizacyjnego dotyczącego Osiedla [...] W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , w toku postępowania administracyjnego przed organem l instancji w sposób jasny i precyzyjny ustalono, że takowe istotne odstąpienie nie nastąpiło. Jak wynika z dokumentacji sprawy, inwestor odstąpił od wykonania dojazdu od ulicy [...] z uwagi na brak środków finansowych. Natomiast dojazd do szeregu budynków [...]), realizowanych na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, zapewniają ulice: [...]. Zmiana zamierzenia inwestycyjnego polegająca na tym, że wykona się zakres robót budowlanych uboższy, niż przewidywał to pierwotny projekt, z uwzględnieniem okoliczności, że zmiana ta nie będzie dotyczyła charakterystycznych parametrów jak powierzchnia zabudowy czy kubatura, nie stanowi istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę i wyłącza możliwość ingerencji nakazowej organów nadzoru budowlanego. Podkreślenia wymaga fakt, że kwestia utrudnionego dojazdu do własnego budynku, która powstała w wyniku wykonania określonych robót budowlanych, ma charakter cywilnoprawny i winna być rozwiązywana w drodze powództwa cywilnego przez właściwy sąd powszechny. Na powyższą decyzję A. i J.W. wnieśli w dniu [...] stycznia 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Napisali oni, że decyzja z dnia podjęta została w sprzeczności z istotnymi faktami formalnymi oraz z przepisami prawa budowlanego. Decyzja ta także narusza w sposób istotny nasze nabyte, które wynikają z obowiązującego i zatwierdzonego Planu Realizacyjnego i obojętne czy jest to decyzja z dnia [...] listopada 1983r. czy też z dnia [...] sierpnia1986r. Skarżący stwierdzili, że nie ma sprzeczności pomiędzy w/w Planami, bowiem usytuowanie obiektów kubaturowych, przebieg dróg i chodników oraz linii ogrodzeń są całkowicie zgodne w obydwu Planach. Napisano dalej, że decyzja z dnia [...] listopada 1983 r. zatwierdza Plan Osiedla "[...]", na którym to Planie wyznaczone są granice geodezyjnego podziału terenów i inwestycji w Osiedlu "[...]" a które to granice zostały zlokalizowane w terenie. Godny podkreślenia jest fakt, że w ramach świadczeń na rzecz Spółdzielni skarżący wnieśli wkład finansowy na dokumentację projektową, dwukrotnie na wykonanie drogi w latach 1984 i 1992-1994. Dalej skarżący stwierdzili, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięto cały szereg dokumentów, które mają znaczenie podstawowe i decydujące. Ponadto Wydział Nadzoru Budowlanego stwierdzając w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., że roboty zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym Planem Realizacyjnym sam zaprzecza swemu poprzedniemu stanowisku zawartemu w decyzji z dnia [...] sierpnia 1997r.( w której stwierdzono, że realizacja budowy prowadzona jest niezgodnie z obowiązującymi dokumentami budowy - zatem decyzja z 2008 r. stoi w sprzeczności z decyzją z 1997 r. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tam, że materiał dowodowy wskazuje, że inwestor wykonał inwestycję zgodnie z zatwierdzonym Planem Realizacyjnym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie dokumentacja sprawy wskazuje, że inwestor z uwagi na brak środków finansowych, odstąpił od wykonania dojazdu od ulicy [...] . Dojazd do budynków realizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę zapewniają natomiast ulice: [...] . Odnosząc się do zarzutu istotnego odstąpienia od wydanego pozwolenia na budowę polegającego na niezrealizowaniu dojazdu, wyjaśniono że za istotne odstąpienie od decyzji, nie można uznać zmiany zamierzenia realizacyjnego inwestora, sprowadzającego się do wykonania węższego, aniżeli zatwierdzony projektem, zakresu robót budowlanych, z uwzględnieniem okoliczności, że zmiana ta nie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu. Podnoszona w skardze kwestia utrudnionego dojazdu do działki skarżących oraz nie zrealizowania uprzednio planowanych robót przez Inwestora i nie wywiązania się z zawartych umów cywilnoprawnych pozostaje poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego i rozstrzygana być powinna przed sądami powszechnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Trafne jest zdanie strony przeciwnej, że kwestia dojazdu do działki skarżących nie może być rozstrzygana w oparciu o prawo budowlane a stanowi sprawę cywilno - prawną. Organy administracyjne bowiem mogą rozstrzygać sprawy administracyjne i wydawać decyzje administracyjne jedynie wtedy, gdy prawo materialne przyznaje im taką kompetencję, a jednocześnie, gdy mają one do czynienie ze sprawą administracyjną, polegającą na powiązaniu sfery faktycznej z konkretną regulacją prawa administracyjnego materialnego. W analizowanej tu sytuacji faktycznej nie ma podstawy prawnej dla wydania żądanej decyzji o obowiązku kontynuacji robót budowlanych (robót drogowych). Zgodnie bowiem z przepisami prawa budowlanego samowola budowlana, a taką zarzucają skarżący, polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wszelkie środki, jakie przewiduje ustawa dla naprawy samowoli budowlanej (tzw. postępowanie legalizacyjne lub w ostatecznej sytuacji - nakaz rozbiórki) dotyczą więc sytuacji, w której inwestycja jest w trakcie wykonywania, lub inwestycja jest gotowa i dotyczą właśnie tej inwestycji. Regulacje te nie dotyczą więc stanu, w którym inwestycja nie jest dokończona a wykonawca lub inwestor zaniechali w pewnym momencie prowadzenia dalszych robót. Taka sytuacja nie może być nazwana samowolą budowlaną, toteż rozwiązania prawa budowlanego nie mogą mieć wobec niej zastosowania. Jest rzeczą oczywistą, że jeżeli czegoś nie wykonano (nie wybudowano), to nie można orzekać o rozbiórce (art. 48 § 1 prawa budowlanego) ani nie można prowadzić postępowania naprawczego (art. 48 § 2- 5, art. 49, 50 i 51 prawa budowlanego). Pozwolenie na budowę, przyznając prawo do budowy, nie określa tym samym obowiązku jej dokonania lub dokończenia. Leży to w gestii inwestora i osoby trzecie nie maja podstaw do upominania się w drodze prawa budowlanego o dokończenie robót budowlanych. To samo należy powiedzieć o planie realizacyjnym - jego niezrealizowanie lub niedokończenie nie daje możliwości ingerencji organów nadzoru budowlanego, gdyż prawo budowlane nie przewiduje takich ich kompetencji. Z tych też powodów należy uznać, że organy orzekające w niniejszej sprawie, (co prawda - jeśli chodzi o organ II instancji z wielkim opóźnieniem i z błędem polegającym na stwierdzeniu, że kompetencje organu odwoławczego obejmują tylko korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji) , trafnie odmówiły A. J. W. wydania decyzji o obowiązku kontynuacji robót drogowych. Zrobić one tego nie mogły, gdyż nie było ku temu podstawy prawnej. Można nawet twierdzić, że postępowanie wszczęte wnioskiem A. J. W. powinno być w istocie umorzone jako bezprzedmiotowe, gdyż ich wniosek nie dotyczył sprawy administracyjnej w rozumieniu k.p.a. Sprawa taka nie powstała, gdyż nie ma normy prawnej, na której wniosek byłby oparty i nie ma normy, z jaką można połączyć stan faktyczny opisany przez wnioskodawców. Jednakże oczywiście wydanie decyzji odmownej zamiast decyzji o umorzeniu postępowania nie stanowi tu wady istotnej. W sumie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).