II SA/Kr 328/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki / spr. / Sędziowie AWSA Inga Gołowska WSA Grażyna Jeżewska / del. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J.C. i Z.M. na decyzję Wojewody z dnia [....] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. C. kwotę 602, 33 zł / sześćset dwa złote trzydzieści trzy grosze/, a na rzecz skarżącego Z.M. kwotę 1204, 65 / tysiąc dwieście cztery złote sześćdziesiąt pięć groszy / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] , wydaną w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 261 z 2004 roku, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., Starosta N. ustalił odszkodowanie z tytułu zajęcia pod drogę publiczną parcel gruntowych nr nr ......, o łącznej powierzchni .... ha, położonych w B. , gm. G. , objętych księgą wieczystą nr......, wchodzących w skład drogi wojewódzkiej nr ...., na rzecz J.C. i Z.M., w wysokości po [...] zł dla każdego z nich. Sentencja decyzji obejmowała także sposób i termin wypłaty powyższej sumy oraz wskazywała skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania. Starosta N. wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że decyzją znak [....] z dnia .......2006 roku Wojewoda .... stwierdził nabycie przez Województwo ..... z dniem 1 stycznia 1999 roku z mocy prawa własności opisanej wyżej nieruchomości, zaś decyzja ta stała się ostateczna i wykonalna z dniem .......2006 roku. Poprzednimi właścicielami działek byli J.C. i Z.M. - w ½ części każdy. Organ przytoczył następnie treść art. 73 ustawy- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wskazując, iż wysokość należnego odszkodowania została ustalona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, w operacie szacunkowym z dnia ........2006 roku przez rzeczoznawcę majątkowego. Odnosząc się do zastrzeżeń stron, podniesionych w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu ..... 2006 roku, a dotyczących zaniżenia oszacowanej wartości nieruchomości, Starosta N. wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy, obecny na rozprawie, nie znalazł podstaw do zmiany operatu po wysłuchaniu zarzutów J.C. i Z.M. Z powyższą decyzją nie zgodzili się J.C. i Z.M., wnosząc w terminie odwołanie, domagając się ponownego ustalenia wartości przedmiotowych działek. Skarżący w uzasadnieniu podnieśli, iż płacili za nieruchomość podatek, pomimo że była ona użytkowana jako droga publiczna od lat pięćdziesiątych. Zaznaczyli, że działki położone są w miejscowości wypoczynkowej nad Jeziorem ........., gdzie ceny nieruchomości wynoszą około 50 zł za 1 m2, wobec czego cena, przyjęta przez biegłego jest nieadekwatna, a nadto urząd skarbowy wycenia nieruchomości na tym terenie według własnych, dużo wyższych stawek. Podali także, iż za wszystkie mapy i dokumenty, związane z niniejszą sprawą, musieli zapłacić sami. Zarzucając, że sprawa toczy się od .......2001 roku, zażądali przyjęcia stawki 30 zł za 1 m2 spornych działek. Wojewoda ........ decyzją z dnia [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, jako podstawę prawną wskazując art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) w zw. z art. 9a art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 261 z 2004 roku, poz. 2603 z późn. zm.). Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, następnie zaś zwrócił uwagę, iż przepis art. 73 ustawy- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przewiduje, że odjęcie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje za słusznym odszkodowaniem, ustalanym na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (29 października 1998 roku). W ocenie Wojewody ......, organ pierwszej instancji wydał kwestionowaną decyzję, zachowując wyżej opisane wymogi. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, iż w toku postępowania przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której strony uzyskały informację odnośnie motywów ustalenia przez rzeczoznawcę takiej, a nie innej wartości nieruchomości. Według Wojewody ....., operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie odpowiada wymogom przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wraz z przepisami wykonawczymi do niej, a także standardom zawodowych rzeczoznawców majątkowych, a sama wartość gruntu została ustalona w podejściu porównawczym, według stanu z dnia wejścia w życie ustawy- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i poziomu cen na dzień ustalania i wypłaty odszkodowania. Brak zatem- w ocenie organu odwoławczego- podstaw do uwzględnienia zarzutów, podniesionych w odwołaniu. W skardze, wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, J.C. i Z.M. nie sprecyzowali, jakiego sposobu zakończenia postępowania oczekują. Skarżący zarzucili, że przyznane odszkodowanie nie jest adekwatne, a oni sami są pokrzywdzeni jego zaniżeniem. Ponownie wskazali, że działki zostały zajęte pod drogę przed 1957 rokiem, bez żadnej gratyfikacji z tego powodu, natomiast podatek od nieruchomości uiszczali skarżący, co nie znalazło odzwierciedlenia w operacie. Następnie zarzucili, iż przedmiotowe działki położone są na terenie atrakcyjnym, w miejscowości wypoczynkowej, w odległości 100 metrów od Jeziora ......., co nie zostało uwzględnione przy dokonywaniu wyceny. Wskazali, że podobnie zlokalizowane nieruchomości osiągają cenę około ....... zł za 1 m2, zatem przyznana kwota odszkodowania w żadnym wypadku nie odzwierciedla rynkowej ceny nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ........ wniósł o jej oddalenie, ponownie podając, iż wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi, zatem brak było podstaw do wzruszenia decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga okazała się częściowo uzasadniona, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym uchybień w zakresie zastosowania przepisów proceduralnych. Wady te na tyle ściśle wiążą się z poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi, iż ich wpływ na zapadłe rozstrzygnięcia trzeba uznać za istotny. Na wstępie rozważań wypada przypomnieć, że zgodnie z z dyspozycją art. 7 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego- zasadę prawdy obiektywnej, znajdującą rozwinięcie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 80 k.p.a., zgodnie z którym na podstawie całokształtu materiału dowodowego ma nastąpić ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, a także w art. 107 § 3 k.p.a., obligującym organ do wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, jak również przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaznaczyć należy, iż w doktrynie prawa administracyjnego przepis art. 80 k.p.a. uznaje się za statuujący zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131), rozumianą jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Efekt dokonanej oceny- a zatem określenie wiarygodności danego dowodu i rozstrzygnięcie, czy należy go zaliczyć w poczet dowodów, które stanowią podstawę poczynionych ustaleń faktycznych, musi znaleźć- jak wynika z art. 107 § 3 k.p.a.- należyte odzwierciedlenie w prawnej części uzasadnienia decyzji, zwłaszcza w sytuacji, kiedy dany dowód był kwestionowany przez strony w toku postępowania. Ocenie dokonywanej w sposób swobodny w rozumieniu art. 80 k.p.a., podlega każdy dowód, przeprowadzany w postępowaniu administracyjnym, a zatem również dowód z opinii biegłego, takiej jak operat szacunkowy. Brak jest w przepisach k.p.a. podstawy do stwierdzenia, iż opinia taka stanowi osobny, szczególny rodzaj dowodu, wiążącego organ załatwiający sprawę, zatem przyjąć należy, iż stanowi ona materiał dowodowy jak każdy inny, nie przesądzając treści rozstrzygnięcia i podlegając ocenie w granicach swobody, jaką pozostawia art. 80 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 1997 roku, sygn. akt III SA 93/96, Lex Omega nr 31598). Opinia biegłego winna być zatem zweryfikowana przez organ, który winien zbadać trafność jej wniosków i prawidłowość sporządzenia, posługując się zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania. Dowód taki powinien rzecz jasna odpowiadać przepisom prawa w randze ustawowej oraz przepisom wykonawczym, regulującym sposób jego sporządzania, a także być zgodny z przyjętymi pragmatykami branżowymi, jeżeli takowe istnieją. Jednakże zgodność opinii z przepisami odrębnymi oraz normami branżowymi stanowi jedynie pierwszy z warunków uznania opinii za rzetelną, prawidłową, a w konsekwencji – mogącą być podstawą ustaleń faktycznych. Jest to oczywiście warunek konieczny, ale nie wystarczający, albowiem wyłącznie formalna zgodność opinii nie przesądza, że jest ona trafna i odpowiada prawdzie. Obowiązek dokonania własnej oceny wyniku pracy biegłego obciąża organ administracji publicznej szczególnie wówczas, kiedy strony podnoszą zarzuty wobec opinii. Nie można co prawda wymagać od organu, by dysponował wiedzą fachową, jednakże nie może on uchylać się od kontrolowania działań i wniosków biegłego w takim zakresie, w jakim do oceny wystarczające jest sprawdzenie prawidłowości rozumowania. W realiach niniejszej sprawy kwestionowana była przez skarżących nie tylko wartość, na jaką wycenione zostały przedmiotowe działki, ale również przyjęta przez biegłego metodologia. Zarzuty w tym zakresie były podnoszone zarówno na rozprawie administracyjnej, jak i w składanych środkach zaskarżenia. Tymczasem organy administracji publicznej ograniczyły się wyłącznie do oceny zgodności operatu szacunkowego z normami prawa i przepisami branżowymi, nie odnosząc się wcale do zastrzeżeń skarżących odnośnie nie uwzględnienia wyjątkowo korzystnej lokalizacji nieruchomości. Nie skorzystano przy tym z możliwości wezwania biegłego o wydanie opinii uzupełniającej, wyjaśniającej tę kwestię, a protokół rozprawy administracyjnej nie wskazuje, aby takie uzupełnienie było przez biegłego dokonane chociażby w formie ustnej. Jeżeli organy były przekonane, iż operat szacunkowy nie jest dotknięty żadną wadą, a jego wnioski są trafne, winny były dać temu wyraz w uzasadnieniach decyzji, wskazując konkretne powody, dla których zarzuty stron nie są zasadne. Ogólne powołanie się na przepisy, regulujące sposób sporządzania opinii, nie czyni zadość wymogom swobodnej oceny materiału dowodowego, ani też wymogom, jakie przepisy k.p.a. stawiają uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Jako zupełnie niedopuszczalną należy nadto uznać praktykę, w której ocena dowodu w postaci opinii biegłego sprowadza się do enigmatycznego sformułowania, iż ten nie znalazł powodów do zmiany swojego stanowiska (tak w uzasadnieniu organu pierwszej instancji). Identycznie należy ocenić uzasadnienie decyzji Wojewody ......., który zamiast odnieść się do zarzutów odwołania, odesłał do motywów, przedstawionych ustnie przez biegłego podczas rozprawy administracyjnej, co notabene nie znajduje odzwierciedlenia w jej protokole. Prawidłowe uzasadnienie decyzji winno zawierać w sobie pełne rozważenie wszelkich istotnych kwestii, nie może zaś opierać się na odesłaniach do części materiałów sprawy czy – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie- wręcz do ustnych wypowiedzi uczestników postępowania, w żadnej formie nie utrwalonych. Nie sposób nie wytknąć, iż Wojewoda ......., rozważając zarzuty odwołania powołał się na złożone przez biegłego "ustne wyjaśnienie odnośnie wniesionych zastrzeżeń", nie znając nawet jego treści. W ocenie Sądu, oba zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia naruszają zatem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło istotnie wpłynąć na treść orzeczeń. Nie jest co prawda rzeczą Sądu zastępowanie organów administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego, w szczególności zaś operatu szacunkowego, który przy ponownym rozpatrywaniu sprawy- z uwagi na upływ czasu- winien być przynajmniej uzupełniony, bądź też sporządzony na nowo. Nie można jednak nie wspomnieć na marginesie niniejszych rozważań, iż sporna opinia budzi zastrzeżenia co do jej kompletności i prawidłowości umotywowania. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na ustalenie przez biegłego wagi cech rynkowych, mających wpływ na ceny (k. ..... opinii). Biegły odwołuje się do bliżej nieokreślonych "własnych obliczeń", podaje także wagi poszczególnych cech, nie wskazując, na jakiej podstawie zostały one określone. Przede wszystkim, utrudnia to organom administracji publicznej weryfikację wartości dowodowej opinii, nadto zaś może potwierdzać zarzut skarżących w zakresie nie uwzględnienia położenia przedmiotowych nieruchomości, skoro operat wskazuje cechę położenia i atrakcyjności nieruchomości w wysokości 35 %, bez choćby próby wyjaśnienia, dlaczego cecha ta została tak właśnie określona. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej winny dokonać rzetelnej, wnikliwej i zgodnej ze swobodną oceną analizy całokształtu materiału dowodowego, nie uchylając się także od rzetelnego rozważenia zarzutów i zastrzeżeń stron. Jak już zasygnalizowano powyżej, z uwagi na upływ czasu od daty sporządzenia operatu szacunkowego, może zaistnieć potrzeba uzupełnienia go także w zakresie analizowanych przypadków sprzedaży nieruchomości (ostatnia uwzględniona transakcja miała miejsce przed ponad dwoma laty), bądź nawet konieczne będzie przeprowadzenie dowodu z nowej opinii biegłego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach postępowania rozstrzygając w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.