II SA/Kr 328/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółki z o. o. Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 12 stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym skargę oddala. Postanowieniem z 2.07.2014 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 152 § 1 w zw. z art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku: "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28.06.2013 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budynek biurowo - usługowy z garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, klimatyzacji, wentylacji, elektryczną, ogrzewania, na działce [...] oraz kanalizacją deszczową zlokalizowaną na działkach [...], [...], [...], kanalizacją sanitarną na działce [...] wraz z przekładkami istniejących sieci telekomunikacyjnej na działkach [...], [...], [...], elektrycznej NN na działkach [...], [...], [...] i likwidacją nieczynnej sieci wodociągowej na działce [...], likwidacją oświetlenia kolidującego, drogami wewnętrznymi i zjazdem na działkach, nr [...], [...], [...], zlokalizowanej przy ulicy W. w K., obręb [...]", wydanej na rzecz Zakładu [...], [...] Sp. z o.o. w K., przeniesionej decyzją nr [...], znak: [...] z 07.11.2013r. na rzecz: "M" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka Komandytowo-Akcyjna w K.. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wznowienie postępowania oraz wstrzymanie wykonania ww. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2014r. odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 28.06.2013r. zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Ustosunkowując się do żądania strony o wstrzymanie wykonania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art.152 k.p.a., które mogłyby potwierdzić, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła zażalenie na to postanowienie. Wojewoda rozstrzygnięciami z 12.01.2015r. (znak: [...]) na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienia w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane w sposób wadliwy proceduralnie, z uwagi na niezastosowanie w sprawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarówno orzeczenie dotyczące udzielonego pozwolenia na budowę, jak i dotyczące odmowy wstrzymania wykonania tego pozwolenia, zostało wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Inspektora w Wydziale Architektury i Urbanistyki – A. K.. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zostało postanowienie to wydane w oparciu o stwierdzenie, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie pozwolenia na budowę. Skoro kwestia legitymowania się przez "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. statusem strony postępowania, będzie przedmiotem ponownego postępowania przed organem I instancji (w związku z uchyleniem postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania), należało także uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "M" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo-Akcyjna w K. domagając się uchylenia postanowienia, zasądzenia kosztów postępowania oraz dopuszczenia dowodów uzupełniających z dokumentów: postanowienia nr [...] Wojewody z 2.10.2014 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta nr [...], znak: [...] z 28.06.2013 r.; postanowienia nr [...] Wojewody z 23.10.2014 r. odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta nr [...], znak: [...] z 28.06.2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy powinien dokonać powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego, bowiem sprawa została wyjaśniona przez organ I instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Organ I instancji w sposób należyty zbadał legitymację procesową "A" sp. z o.o. w żądaniu wznowienia postępowania. Ustaleniom tym nie można zarzucić - i nie uczynił tego organ odwoławczy - dowolności i niezgodności z prawem w ocenie przysługiwania tej legitymacji. Organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, co wynika bezpośrednio z akt sprawy. Ponadto z postanowień zawnioskowanych jako dowody wynika jednoznaczne, że Wojewoda w sprawie o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji przyznał sobie prawo do badania przed wszczęciem postępowania legitymacji procesowej "A" sp. z o.o. i na podstawie takich samych argumentów organu pierwszej instancji dotyczących braku legitymacji wnioskodawcy jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyrażonych w piśmie z 18 sierpnia 2014 r. uznał, że "analiza obszaru oddziaływania inwestycji została przeprowadzone w sposób prawidłowy, wykazując zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie brak oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości będące własnością spółki "A" sp. z o.o." oraz że "w świetle powyższego nie znajduje podstaw do uznania, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji spółka "A" sp. z o.o. posiada przymiot strony postępowania w sprawie, co uniemożliwia wszczęcie na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności inkryminowanego orzeczenia". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie jest zasadna ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Sąd w niniejszym składzie podziela w całości stanowisko WSA w Krakowie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2015r., sygn. akt. II SA/Kr 341/15 w sprawie ze skargi "M" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółki komandytowo-akcyjnej w K. na postanowienie Wojewody z dnia 12 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, postanowienie organu I instancji z 2 lipca 2014 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji, wydała ta sama osoba, która orzekła w sprawie zakończonej wydaniem decyzji pierwotnej Prezydenta Miasta z 28 czerwca 2013 r. zatwierdzającej ww. projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Na obu dokumentach przedłożonych do akt administracyjnych sprawy figuruje podpis działającej z upoważnienia Prezydenta M. A. K. – Inspektora w Wydziale Architektury i Urbanistyki. W ocenie Sądu powyższe narusza w istotny sposób reguły postępowania administracyjnego unormowane w przepisie art. 24 § 1 k.p.a., wskazującym przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Trzeba przy tym podkreślić, że ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym - na całe postępowanie administracyjne. Mimo że w treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. mowa jest o "decyzji", a nie o "postanowieniu", to jednak regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień wydawanych w toku postępowania, co wynika z art. 126 k.p.a., zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-52 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 k.p.a., jest zatem wadliwość postępowania, uzasadniająca - w przypadku postanowienia nieostatecznego uchylenie takie aktu - a w przypadku jego ostateczności - sankcje w postaci wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok WSA z Krakowa z 7.10. 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 230/14). Trzeba wskazać, że w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obejmuje nie tylko sytuację, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli w postępowaniu zwykłym (w toku instancji lub w trybie art. 127 § 3 k.p.a.), ale także w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA w Krakowie z 7.10.2014 r., I SA/Kr 230/14). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że w sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja Prezydenta M. z 28 czerwca 2013 r., kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania i wstrzymanie jej wykonania oraz postanowienie Prezydenta M. z 2 lipca 2014r., którym odmówiono wstrzymania wykonania decyzji z 28 czerwca 2013 r. zostały wydane przez tego samego pracownika organu administracji publicznej. Należy podkreślić, że instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem wydanie postanowienia po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 617/11). W kwestii tej wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 podkreślając, że: w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej. A zatem już tylko z tego względu organ odwoławczy zasadnie wydał kasacyjne postanowienie, którym uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W świetle powyższego trzeba uznać jako niezasadny zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz kultury prawnej sformułowany w art. 8 k.p.a. Chybiony jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. gdyż ponowne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a., stanowiącej podobnie jak zasada z art. 8 – ogólną zasadę postępowania administracyjnego. W konsekwencji należy wskazać, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest w pełni prawidłowe. Mając na względzie charakter postanowienia kasacyjnego organu II instancji Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się o zarzutach merytorycznych skargi dotyczących zakresu postępowania prowadzonego przed wydaniem postanowienia w trybie art. 149 § 3 k.p.a. w zakresie dotyczącego wyjaśnienia, czy podmiotowi wnoszącemu podanie o wznowienie postępowania przysługuje przymiot strony zwłaszcza, w kontekście uchylonego postanowienia organu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wydanego na podstawie art.152 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.