II SA/Kr 3289/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Elżbieta Kremer Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2004r sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 listopada 2002r, Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej B. G. tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] złotych (słownie [...] złotych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie B. G., działającej przez pełnomocnika męża S. G., postanowieniem z dnia 14 listopada 2002r. [...] , na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. Nr 30, poz. 163 z późn. zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w [...] z dnia [...] 2002r. Nr [...] , którą orzeczono o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka Nr [...] stanowiącą własność K. G., a nieruchomością składającą się z działek Nr [...] i [...] własności B. G. położonymi w [...] . W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego napisano, że w następstwie wniosku K. G. wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy powyższymi nieruchomościami, w toku, którego uprawniony geodeta S. F., przeprowadził w dniu [...] 2002r. czynności ustalania przebiegu granicy, "jednakże nie przyniosły one pozytywnego rezultatu, gdyż powstał spór o granice i mimo prób ugoda nie została zawarta, albowiem pełnomocnik B. G. nie wyraził zgody na przebieg granicy wyznaczonej według ewidencji gruntów i odmówił podpisania protokołu granicznego". W oparciu o powyższe fakty Burmistrz Gminy i Miasta w [...] decyzją z dnia [...] 2002r., z powołaniem na przepis art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, umorzył postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy wymienionymi nieruchomościami i postanowił przekazać sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. W decyzji tej zawarto pouczenie o możliwości odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odwołanie od tej decyzji złożyła B. G. działająca przez pełnomocnika, który domagał się przeprowadzenia rozgraniczenia zgodnie z prawem, wnosząc o wyznaczenie innego geodety z listy biegłych sądowych w Krakowie i zarzucając, że wykonujący czynności biegły nie jest obiektywny gdyż niewątpliwie zna brata wnioskodawcy, który także jest geodetą. Podnoszono także w odwołaniu, że pełnomocnik B. G. nie miał wglądu w dokumentację operatu rozgraniczeniowego a sąsiad chce przesunąć granicę o ponad dwa metry na grunt B. G.. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stanęło na stanowisku, że pouczenie zawarte w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w [...] o możliwości odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] było nieprawidłowe, gdyż zachodzi niedopuszczalność odwołania w rozumieniu art. 134 kpa w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na uzasadnienie swego stanowiska przytoczył organ odwoławczy treść przepisu art. 34 ust. 2 powyższej ustawy, według którego - zdaniem organu - przekazanie sprawy sądowi powszechnemu na podstawie tego przepisu, kończy postępowanie administracyjne, a sprawa o rozgraniczenie nieruchomości "wchodzi" w dalszy etap postępowania rozgraniczeniowego- postępowania sądowego. Przepis art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne kartograficzne, jako lex specialis w stosunku do zasad wynikających z art. 127 kpa, wyłącza możliwość zaskarżania odwołaniem w toku postępowania administracyjnego decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe i przekazującej sprawę do postępowania sądowego. Na poparcie stanowiska przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.03.1993 sygn. Sa / Lu 1365/92. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję wniosła przed dniem 1 stycznia 2004r. B. G., działająca przez umocowanego pełnomocnictwem męża S. G.. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skargę oparto na zarzucie naruszenia interesu prawnego skarżącej, poprzez umorzenie postępowania rozgraniczeniowego, a następnie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Domagając się "zobowiązania" Burmistrza Gminy i Miasta w [...] do rozgraniczenia nieruchomości przez niezależnego , obiektywnego geodetę wyznaczonego z listy biegłych sądowych, powtórzono w skardze zarzuty odwołania, akcentujące głównie brak obiektywizmu geodety wykonującego dotychczasowe czynności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, przed dniem 1 stycznia 2004. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), a stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( ustawa o p.s.a ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle kontroli zaskarżonego postanowienia na płaszczyźnie jego zgodności z prawem, skarga jest uzasadniona. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.)- zwanej dalej ustawą – przewiduje, że wójt ( burmistrz, prezydent miasta ), wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, przy czym według ust. 2 tego artykułu wydanie decyzji poprzedza m.in. dokonanie przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości w sposób określony pkt 1 tego przepisu. Taka regulacja wskazuje, że ustalenie granicy ( rozgraniczenie) w postępowaniu administracyjnym następuje albo w drodze ugody ( mającej moc ugody sądowej ( art. 31 ust. 4 ), albo też w drodze decyzji administracyjnej. Podstawę ustalenia w decyzji administracyjnej przebiegu granicy stanowią: albo zgodne oświadczenie stron, a w jego braku, zebrane dowody. Kwestionowanie decyzji wójta ( burmistrza, prezydenta miasta), opartej na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy, a więc rozstrzygającej merytorycznie o rozgraniczeniu, może nastąpić tylko w trybie przewidzianym art. 33 ust. 3 ustawy, w myśl którego strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. W świetle powyższej regulacji, decyzja wójta oparta na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy ma z mocy tego przepisu w zw. z ust. 3 charakter decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16 § 1 kpa, tj. takiej od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzja taka załatwia sprawę merytorycznie. Odmienny charakter - wbrew stanowisku przyjętemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu- ma decyzja wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ), oparta na przepisie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, której przedmiotem jest umorzenie postępowania administracyjnego i przekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Przepis art. 34 ust. 1 stanowi, że jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Wzajemna relacja przepisów art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ust. 1 i 2 wskazuje, że wydanie w oparciu o przepis art. 34 ust. 2 ustawy decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy z urzędu sądowi, nie jest poddane uznaniu organu, lecz określone przesłankami stanowiącymi podstawę dla takiej decyzji. Stanowi je ustalenie, iż nie tylko, że nie doszło do ugody, ale także, że nie ma podstaw do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie rozgraniczenia, gdyż przebiegu granicy nie można ustalić ani na podstawie zgodnego oświadczenia stron, ani na podstawie zebranych dowodów. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego ma charakter procesowy i w istocie oznacza, iż zdaniem organu brak jest przesłanek do wydania w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przed tym organem decyzji merytorycznej – załatwiającej sprawę. Przyjęcie zatem, iż rozstrzygnięcie to nie podlega kontroli instancyjnej, stanowiłoby odstępstwo ( tak jak czyni to wyraźnie art. 33 ust. 1 i 3 ) od zasady dwuinstancyjnego modelu postępowania administracyjnego, a zarazem usuwało spod kontroli organów administracji publicznej wyższego stopnia ocenę sposobu wykonywania nałożonych przez ustawę na wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ) obowiązków w ramach gromadzenia i przesłanek oceny materiału dowodowego w postępowaniu rozgraniczeniowym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach 5 sędziów z dnia 19.05.2003r. OPK 31/ 02 ( ONSA 2003/ 4/ 122) i OPK 32/ 02 (ONSA 2003/ 4/ 123), odpowiadając zresztą na pytania prawne innego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zajął stanowisko, że od decyzji w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm. ), umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi, przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko prawne, wyrażone w uzasadnieniu powyższych uchwał. Należy podkreślić, iż takie samo stanowisko prezentował już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, a m.in. Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2002r. sygn. akt IISA/ Kr 486/ 99 ( niepubl. ), przyjmując, iż przedmiotem kontroli instancyjnej decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, jest spełnienie przewidzianych art. 34 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 przesłanek do jej wydania, a zatem kontrola czy istotnie nie mogło w postępowaniu administracyjnym nastąpić ustalenie przebiegu granicy. Przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu odmienna argumentacja, odwołująca się do wyroku NSA z dnia 26.03.1993r. SA/ Lu 1365/ 92, pomija, że odstępstwo od dwuinstancyjnego modelu postępowania administracyjnego, jako zasady konstytucyjnej ( art. 78 Konstytucji RP ) musi być wyraźne oraz jednoznaczne, nie jest przekonująca. W świetle powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie przyjmujące, iż odwołanie od decyzji organu I instancji było niedopuszczalne, zapadło z naruszeniem przepisu art. 134 kpa, w zw. z art. 127 § 1 i 2 kpa oraz w zw. z art.34 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. Uzasadnienie decyzji organu I instancji dowodzi, iż instancyjna kontrola przesłanek decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne jest potrzebna. W rozstrzygnięciu decyzji nie wyrzeczono o przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi, co z mocy tego przepisu, jest istotą rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie rozgraniczeniowe, a tylko w uzasadnieniu wskazano, że po uprawomocnieniu się decyzji, akta zostaną przekazane do sądu, co oczywiście nie zastępuje wymaganej prawem treści rozstrzygnięcia. Przyjęcie niedopuszczalności odwołania w zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, spowodowało, że uchybienie to, jak również oczywiście wadliwe stanowisko organu I instancji, z którego zdaje się wynikać, że w braku ugody co do przebiegu granic, postępowanie rozgraniczeniowe należy zawsze umorzyć, spowodowało pozostawienie poza kontrolą instancyjną przesłanek decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe przekazującej sprawę z urzędu do rozpoznania sądowi. Jak wyżej wskazano, w razie nie zawarcia ugody, organ może umorzyć postępowanie rozgraniczeniowe i przekazać sprawy sądowi z urzędu, wówczas gdy brak podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, gdyż przebiegu granicy nie można ustalić albo na podstawie zgodnego oświadczenia stron, a w jego braku na podstawie zebranych dowodów. Organ odwoławczy ocenia zatem czy istniały czy też nie zachodziły podstawy do wydania decyzji merytorycznej czego następstwem jest dopiero ewentualna decyzja oparta na przepisie art. 34 ust. 2 ustawy. Rozpatrując odwołanie uwzględni organ odwoławczy powyższe wskazania, a także odniesie się do wszystkich istotnych zarzutów odwołania skarżącej. Z tych względów orzeczono jak w punkcie I- szym wyroku na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, a zatem brak było podstaw do orzeczenia o którym mowa w art. 152 powołanej ustawy. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 220.