II SA/Kr 329/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Paweł Dąbek WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J.G. i S.G. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 stycznia 2010 r. nr [....] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Postanowieniem z [...] listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. , na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 2 i 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na J. i S.G.-H. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylenia się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] listopada 2009 r. tj. rozbiórki części budynku wykonanego po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na obiekcie budowlanym - budynku mieszkalno-usługowym na działkach nr ewid. 1, 2, 3, 4 i 5 obr. [...] w Z. -budowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę, obejmującym konstrukcję dachową wraz z pokryciem. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2005 r. znak: [...] nałożył na inwestorów obowiązek rozbiórki części budynku wykonanego po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na ww. obiekcie. Decyzją z [...] lutego 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej, w pozostałym zakresie utrzymując ją w mocy. Wobec powyższego decyzja z tym dniem stała się ostateczna, a obowiązek w niej określony wymagalny i jako taki podlegający egzekucji w trybie administracyjnym. W dniu [...] listopada 2009 r. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...] wszczynający przymusową egzekucję obowiązku wynikającego z ww. decyzji. Następnie organ przedstawił treść przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji. Pokreślił, że grzywna nałożona w celu przymuszenia w sytuacji, gdy dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego ma charakter jednorazowy i maksymalnie może wynieść 10 000 zł (art. 121 § 2 i § 4 cyt. ustawy). Nadto nałożenie grzywny należy do kategorii tzw. "uznania administracyjnego". W ocenie organu zobowiązani uporczywie uchylają się od wykonania ciążącego na nich obowiązku. Jak wykazała kontrola przeprowadzona 13 listopada 2009 r. obowiązek ten do chwili obecnej nie został przez nich wykonany. Nadto zastosowany środek egzekucyjny jest przy tym o wiele mniej dolegliwy niż 1 orzeczenie wykonania zastępczego, które wiąże się z wysokimi kosztami dla zobowiązanych. Zażalenie na wyżej opisane postanowienie wnieśli J.G.-H. i S.G.-H. Wskazali w nim, że nie uchylają się od wykonania nałożonego na nich obowiązku. Jednakże kwestionując zasadność postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. składają środki odwoławcze, które do chwili obecnej nie zostały rozpatrzone. Nadto zarzucili nadmierną szybkość postępowania egzekucyjnego. Podkreślili, że usunięcie konstrukcji dachowej oraz całego dachu w grudniu doprowadziłoby do zniszczenia budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uchylił postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy dodatkowo podał, że prawomocnym wyrokiem z 21 września 2007 r. sygn. akt II SA.Kr 615/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję WINB z [...]lutego 2006 r., którą utrzymano w mocy decyzję nakazująca rozbiórkę z [...] listopada 2005 r. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB upomnieniem z 10 lutego 2009 r. wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku. Jednocześnie pouczył zobowiązanych, że w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym w upomnieniu terminie sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. Zobowiązani nie wykonali dobrowolnie obowiązku. Wobec powyższego organ egzekucyjny 3 listopada 2009 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Pismem z 9 listopada 2009 r. J. i S.G.-H. wnieśli zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] listopada 2009 r. utrzymanym w mocy postanowieniem WINB z [...] grudnia 2009 r., PINB odmówił uwzględnienia zarzutu zgłoszonego w powyższym piśmie. Nadto organ odwoławczy wskazał, że ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku organ egzekucyjny obowiązany jest w pierwszej kolejności rozważyć, czy obowiązek dotyczy przymusowej rozbiórki budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) lub jego części. W przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części zastosowanie znajduje art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie jak wskazał organ l instancji art. 121 § 2 cyt ustawy. W przedmiotowej sprawie egzekucja dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego tj. obowiązku rozbiórki części budynku wykonanego po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na obiekcie budowlanym - budynku mieszkalno-usługowym na działkach nr ewid. 1, 2, 3, 4 i 5 obr. [...] w Z. , budowanym w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę, obejmującym konstrukcję dachową wraz z pokryciem. Wobec powyższego nałożony obowiązek dotyczy przymusowej rozbiórki części budynku, o której mowa w art. 121 § 5 ustawy. Ustosunkowując się do zarzutu odwołujących się odnośnie szybkości prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zastosowanie ma zasada szybkości postępowania. Podkreślił, że grzywna nałożona w ww. postępowaniu ma charakter jednorazowy. Nadto podniósł, że wszelkie czynności w postępowaniu egzekucyjnym podejmuje organ egzekucyjny, którym w przedmiotowej sprawie jest PINB, dlatego też WINB nie posiada kompetencji reformacyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli J. i S.G.-H. . Zakwestionowali w niej zasadność wydania decyzji z [...] listopada 2005 orzekającej o rozbiórce dachu, który został wykonany jako "zabezpieczenie". Wskazali na absurdalność rozebrania dachu tylko po to by następnie wykonać taki sam na podstawie przedłożonego projektu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że organ egzekucyjny bada jedynie dopuszczalność egzekucji, nie zajmując się już zasadnością i wymagalnością nałożonego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym decyzji administracyjnych) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Skarga nie jest uzasadniona. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego należy do obowiązków o charakterze niepieniężnym. Egzekucja takiego obowiązku podlega normom Działu III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywna w celu przymuszenia jest unormowana przepisami art. 119 - 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przypadku egzekucji spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 tejże ustawy ). W myśl natomiast art. 121 § 5 cyt. ustawy wysokość grzywny o której mowa w § 4 stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętej nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zasadnie organ II instancji wskazał, że podstawę dla nałożonej grzywny winien stanowić ww. przepis, a nie jak błędnie podał organ l instancji art. 121 § 2 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. Z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Skoro zatem orzeczony nakaz rozbiórki dotyczył części budynku tj. jego konstrukcji dachowej wraz z pokryciem, to zastosowanie w sprawie winien znaleźć art. 121 § 5 cyt. ustawy. Wobec powyższego dla określenia wysokości należnej grzywny konieczne jest dokonanie ustaleń w zakresie powierzchni zabudowy części budynku objętego obowiązkiem rozbiórki, których to informacji akta administracyjne niniejszej sprawy nie zawierają. Niezbędne jest więc przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego w tym zakresie, co z uwagi na ograniczone możliwości przeprowadzania postępowania wyjaśniającego przez organ nadzoru ze względu na treść art. 136 w zw. 144 kpa w zw. z 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uzasadniało uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Należy przy tym stwierdzić, że postanowienie kasacyjne można uznać - co do zasady - za zgodne z prawem, jeżeli postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ l instancji zawiera takie braki, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. W omawianym przepisie chodzi zatem o takie braki, które nie mogą być uzupełnione w ramach postępowania przeprowadzonego w granicach zakreślonych dyspozycją z art. 136 kpa. Ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia wymaga zatem od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał postanowienie, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W orzecznictwie podkreśla się również, że każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron. (wyr. NSA z dnia 20.05.1998, sygn. akt IV SA 2058/97). Zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia powierzchni zabudowy części budynku podlegającego rozbiórce i w konsekwencji wymierzenie grzywny na innej podstawie niż uczynił to organ l instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Właściwie zatem organ II instancji, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Nadto ustosunkowując się do zarzutów skargi wypada podnieść, że zgodnie z art. 29 cyt. ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w chwili obecnej, działające jako organy egzekucyjne, organy nadzoru budowlanego nie mają prawa do badania zasadności i wymagalności obowiązku określonego w ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki. Wobec niewykonania przez skarżących obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego organ egzekucyjny ma prawo do prowadzenia egzekucji tego obowiązku stosownie do uregulowań zawartych w dziale III rozdział 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jednym ze środków mających na celu przymuszenie do wykonania takiego obowiązku jest właśnie nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. Bezspornym jest bowiem, że stanowiąca podstawę prawną obowiązku decyzja WINB w K. z dnia [...] lutego 2006 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu. Organ nadzoru budowlanego, jako organ egzekucyjny w celu przymuszenia do realizacji wskazanego wyżej obowiązku był zobligowany nałożyć grzywnę na skarżących. Bez znaczenia w sytuacji stosowania omawianego środka egzekucyjnego są podnoszone w skardze argumenty natury ekonomicznej, czy niedogodny dla strony termin jej dokonania. Grzywna w celu przymuszenia jest bowiem prawną odpowiedzią na niezgodne z przepisami postępowanie zobowiązanego, który dobrowolnie uchyla się od wykonania nałożonego nań obowiązku prawnego, narażając się tym samym na niedogodności związane z przymusową egzekucją. Należy przy tym podkreślić, iż grzywna ta nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a postanowienie w tej kwestii wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 powołanej ustawy). Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).